淺談“地方債”的風險防范

文//熊文釗 王婧 堃

“地方債”的良性運行為公共基礎建設及服務提供了有力的物質保障。但近年來，在“地方債”的監管，特別是風險防范方面的現狀不盡如人意，問題頻發。做好“地方債”風險防范工作強有力的措施就是加快“地方債”的法律規制，加緊制定有關地方債務的法律法規，將地方債務的管理、監督以及其他各方面納入到法治的軌道，使“地方債”的監管不僅有章可循，更有法可依，通過硬性的法律條文規制“地方債”的管理，利用法律的強制性作用來保障“地方債”的風險防范能夠落到實處。

熊文釗 中央民族大學法治政府與地方制度研究中心主任、博士生導師

王婧堃 中央民族大學法學院博士生

“地方債”的良性運行為公共基礎建設及服務發揮了有效的積極作用，提供了有力的物質保障。當前，“地方債”的數額和規模雖然在賬面上顯示為整體可控的狀態，但在實際運行中，存在大量的隱性債務，這些隱性債務一旦爆發，將對政府的財政承受能力造成巨大的沖擊，引起政府的償債風險。而2018年恰逢推進“三大攻堅戰”的重要階段，首先是要打好防范化解重大風險攻堅戰，推動重大風險防范化解取得明顯進展。經濟基礎決定上層建筑，因此，防范化解重大風險的重頭是防范化解金融風險。2018年4月，中央經濟工作會議明確提出防范化解金融風險的基本思路是“結構性去杠桿”，同時提出著手不同的部門和債務類型，逐步穩定杠桿率，降低杠桿率，直至去除杠桿。由此可見，防范和化解金融風險的主要對象是債務風險，而地方政府債務不僅能夠引起債務風險本身，且足以擾亂市場經濟秩序，當地方政府無力償還大規模債務時，就會將巨大的償債壓力轉嫁給上級政府乃至中央政府，最終造成宏觀調控都無法挽回的惡劣后果，從而破壞我國的經濟體制、行政體制、財稅體制等諸多方面。如前文所提到的，顯性債務的賬目額度流于表面，明顯可查，限額也易于把控。相反，隱性債務具有極強的隱蔽性，不公開，不透明，難于摸清。地方政府由于財權與事權分配的嚴重失衡，加之，稅收與土地出讓收入不足，財政收入遠遠不及各項公共建設與服務的支出，地方政府為籌措資金進行公共建設與服務，不惜舉借大額隱性債務，以彌補公共建設和服務項目工作中資金不足的缺口。因此，在防范“地方債”風險的過程中，隱性債務風險的防范是關鍵所在。

“地方債”的監管工作一直沒有突破其自身管控的難點，“地方債”的風險防范工作也一直沒有取得顯著的成效。縱觀近年來中央政府及主管部門（國務院、財政部）發布的有關“地方債”的文件，都是以意見、決定、辦法、通知、預案等形式發布的，雖然具有一定的約束力，但其效力和強制性有限，遠不及法律的權威及震懾力。當相關權力機關或部門機構不嚴格遵守和執行文件要求時，并沒有后續的問責機制保障其實效性。所以導致了“地方債”監管及防范工作至今效果甚微，究其實質，是有關“地方債”領域的法律缺位造成的。因此，在打好防范化解重大風險攻堅戰的緊要關口，做好“地方債”風險防范工作強有力的措施就是加快“地方債”的法律規制，加緊制定有關地方債務的法律法規，將地方債務的管理、監督以及其他各方面納入到法治的軌道，使“地方債”的監管不僅有章可循，更有法可依，通過硬性的法律條文規制“地方債”的管理，利用法律的強制性作用來保障“地方債”的風險防范能夠落到實處。

地方債務的形式

地方債務的形式主要分為顯性債務和隱性債務兩大類，因為顯性債務明晰易控，地方債務的風險主要來自于隱性債務。并且，隨著相關部門對地方政府融資渠道和途徑的限制，例如，《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》中明確禁止地方政府通過公司融資平臺進行融資，PPP項目成為政府隱性債務來源的主體。

雖然通過PPP項目融資不計入地方政府債務清單，但地方政府在PPP項目中需要承擔相應的支付責任，一旦遇到債務集中的情況，支付額度將遠超其償債能力，地方政府到期不能如約履行支付責任，就會對財政支出形成巨大的沖擊和壓力，造成償債風險。因此，PPP項目在實質上構成了政府隱性債務的一部分。

特別是近年來對PPP項目的規范管理嚴重缺位，給地方政府帶來了巨大的隱性債務風險。因此，對PPP項目在法律層面給予嚴格的規范尤為重要，只要制定出規范PPP項目的良法，就可以徹底消除PPP項目帶來的隱性風險。總結近幾年來PPP項目的風險點，應當通過立法明確禁止以下變相融資的行為、方式：禁止利用PPP項目進行明股實債操作，禁止假借PPP項目依托產業基金融資，禁止在PPP項目中以政府購買服務的名義融資，禁止政府在PPP項目中承諾回報，安排回購等行為的發生。禁止政府給以上所涉及的“PPP項目”提供資金補貼。以法律手段，消除假PPP、偽PPP的毒瘤，使PPP項目繼續發揮自有優勢，剔除其帶來的隱性債務風險，造福于民。

此外，應當在PPP項目中明確各方當事人權責一致的原則，共享收益，共擔風險，以此來分流地方政府債務風險。禁止政府與多個合作方在多個領域實施PPP項目，以免政府同一主體與多個不同主體在多個領域的PPP項目交錯重疊，透支政府支付承受能力，以此規避地方債務風險。

還應當將財務部印發的《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》《PPP物有所值評價指引（試行）》中的相關內容納入到地方債務法中，把PPP項目的實施全程納入法治建設的軌道上來。

地方債的發行

關于地方債的發行，我國預算法明確規定了“經國務院批準的省、自治區、直轄市的預算中必需的建設投資的部分資金，可以在國務院確定的限額內，通過發行地方政府債券舉借債務的方式籌措”。也就是除了此種方式以外，不得以任何其他渠道、方式舉借債務。這部分內容應當歸列到地方債務專門立法中。2018年5月財政部發布的《關于做好2018年地方政府債券發行工作的意見》（以下簡稱《意見》）中明確規定了新增債券、置換債券和用于償還到期債務債券的發行規模，以及對地方債務的發行量作了明確規定。并且規定了地方財政部門不得干預債券發行的定價等多項詳細內容。如上內容都應當納入地方債務法專門立法之中。

關于地方債的發行主體，筆者認為，一般情況下，都應當以各地方政府為主。因為地方政府更加了解本地區的基本情況，由地方政府發行債券，能夠分清主次，各有側重，更有利于充分發揮債券發行的積極作用，促進地區建設更加和諧有序。此外，有利于平衡中央與地方的財權和事權，使中央與地方的財權與事權相匹配。地方政府承擔大部分的公共建設與服務，就應當為其匹配相應的財權。

地方債務的規模與限額

我國預算法對地方債務的規模與限額已有相關規定。“舉借債務的規模，由國務院報全國人民代表大會或者全國人民代表大會常務委員會批準。省、自治區、直轄市依照國務院下達的限額舉借的債務，列入本級預算調整方案，報本級人民代表大會常務委員會批準。舉借的債務應當有償還計劃和穩定的償還資金來源，只能用于公益性資本支出，不得用于經常性支出。”這部分內容也應當歸列到專門的地方債務法中。2015年財政部印發的《關于對地方政府債務實行限額管理的實施意見》中規定了地方政府債務限額確定的程序、方式及類別。此部分的內容規定已經較為完備，應當加快立法。并且可以考慮賦予省級政府根據各基層的債務發展軌跡和現實情況，對地方政府債務的規模和限額進行適當調整的權力，以求轄區內各基層地方政府債務的平衡，促進轄區內各地方的建設發展齊頭并進。

在對地方債務的規模控制與限額工作中，對地方債務的摸底工作應當置于首位。因為只有摸清地方債務現有的規模和預留額度，上級權力機關才能夠根據地方債務的實際情況作出正確的限控指示，從而化解和消除地方債務風險。顯然，顯性債務依據賬面可查，容易摸清，給摸底工作帶來巨大難度和隱患的當屬隱性債務的存在。因為，即使能夠掌握清楚明確的顯性債務信息，如若對大量隱性債務的存在不知情，同樣會導致上級機關所作的債務限控淪為空談，并不能夠具有監管和調控符合當前地方債務形勢發展的實效性。因此，對隱性債務的排查尤為關鍵，應當將地方債務的摸排工作進行法律規范，通過法律條文規定地方債務摸排工作的實施標準和嚴格的程序等。

另外，應當建立地方政府坦白制度，規定上級政府具有知情權。地方政府在上級摸排地方債務工作中有義務坦白所有債務現狀及隱性支出，違反此規定造成嚴重后果的應當嚴肅問責。

地方債務的使用

關于地方債務的使用，預算法規定，“只能用于公益性資本支出，不得用于經常性支出。”因此，應當在地方債務法中明確規定地方債務只能用于地方公共建設與服務，以為民服務為目的，不得挪作他用。對于將地方債務挪作他用的行為應當受到法律的嚴懲。并且，應當建立地方債務使用的報備案制度，將地方債務的實施計劃、具體的使用方向、使用情況報省級政府備案。由此，雙重規避地方債務風險。

地方債務的信息公開

關于地方債務的信息公開，在《關于做好2018年地方政府債務管理工作的通知》（以下簡稱《通知》）和《意見》兩個文件中，同樣提及到了建立地方政府債務信息公開制度，應當“及時公開債務限額、余額、期限、用途” 等信息。《通知》中詳細規定了一般債券和專項債券都應當具體披露哪些信息，重點各不相同。

因此，應當在地方債務專門立法中明確規定，地方政府應當在規定的期限內，向社會公布債務使用的相關信息，包括但不僅限于地方債務的審批程序、發行規模、使用方向、使用情況、限額空間等，涉及國家秘密的除外。并且要隨著債務的使用進度不斷提高披露的透明度，自覺接受社會公眾監督。因為地方債務主要用于公共建設與服務，以惠民利民的政策指導為核心，符合人民群眾的根本利益，社會公眾應當具有知情權。此規定還能起到輔助地方債務摸底工作順利進行的作用，特別是地方政府的隱性債務存在信息嚴重不對稱的特點，建立健全地方債務信息公開的法律規定，能夠及時有效地防范地方債務風險。

地方債務的管理與監督

對地方債務進行嚴格的管理和全面的監督，能夠有效規避地方債務風險。特別是地方債務的預算和限額管理，直接關系到地方債務風險的有無。《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》中已明確規定了“把地方政府債務分門別類納入全口徑預算管理”。此舉的實行能夠便于監控地方債務的使用和限額等相關情況，以免造成債務風險的發生。2016年11月財政部印發了地方政府一般債務和專項債務預算管理辦法，明確提出“對預算編制和批復、預算執行和決算、非債券形式債務納入預算、監督管理”。 2018年2月財政部發布的《通知》中明確提出，落實屬地管理責任；對限額管理和預算管理應當合理確定分地區地方政府債務限額；建立“舉債必問效、無效必問責”的債務資金績效管理機制；一般債券與專項債券必須與所實施項目嚴格對應。以上內容應當以法律條文的形式固定化，以期發揮其文本自身的價值最大化。

2016年財政部發布《關于印發〈財政部駐各地財政監察專員辦事處實施地方政府債務監督暫行辦法〉的通知》，要求由財政部駐各地的專員辦對地方政府債務管理和擔保行為進行監督。綜上，筆者認為，應當在地方債務法中規定建立專門的機構或指定機關部門為管理或監督地方債務的專門機關。地方債務的管理和監督是防范和化解地方債務風險的前提基礎，只有對地方債務的監管工作落實到位，才能夠保證消除地方債務風險。

地方債務的置換

關于地方債務的置換，《通知》和《意見》中都對其作出了相關規定，要求加快地方政府債務的置換進度。《意見》中明確了“對于已入庫的公開發行置換債券資金，原則上要在1個月內完成置換”。在《通知》中明確規定了債權人不同意在期限內置換債務、涉及核減政府存量債務等具體情形。地方債務置換的周期和速度是地方債務風險的直接影響因素之一，地方債務置換的速度越快，周期越短，資金回流的速度就越快，能夠及時償還現有債務，還能夠保障當期公共建設和服務的質量。在債務置換的條件下，低利率能夠降低現有地方債務的成本，借新債還舊債，還能夠適當延長債務期限，減少地方債務風險的累加。應當將確定的地方債務置換期限以正式法律條文的形式規定在地方債務法當中，才能夠有效防范和化解地方債務風險。

地方債務的清償

地方債務的清償應當遵循有權就有責，權責相適應的原則。既然賦予了地方政府舉債權，就應當承擔相應的償債責任。預算法規定，地方政府“舉借的債務應當有償還計劃和穩定的償還資金來源”，“地方政府及其所屬部門不得為任何單位和個人的債務以任何方式提供擔保”。2014年財政部印發的《地方政府存量債務納入預算管理清理甄別辦法》中明確提出，“企業債務不得推給政府償還，切實做到誰借誰還、風險自擔。”2016年財政部發布的《地方政府性債務風險分類處置指南》中規定，“依據不同債務類型特點，分類提出處置措施，明確地方政府償債責任，實現債權人、債務人依法分擔債務風險。”《通知》中明確規定，地方政府舉債要與償還能力相匹配，嚴控地方政府債務增量，建立終身問責、倒查責任機制；地方政府債務可以約定到期償還、提前償還、分年償還等不同形式的本金償還條款，避免償債資金閑置，防范資金挪用風險。《意見》中規定，“準確編制還本付息計劃，提前落實并及時足額撥付還本付息資金，切實維護政府信譽。”

以上提及的文件中對地方債務的清償作出了明確、全面的規定，應當依據上述文件的精神，在地方債務的法律法規中規定，對地方政府債務監管不善、違法違規舉借使用而造成嚴重后果的，對責任主體實行終身問責，并且對其上級政府的監管不力或徇私包庇等行為實行責任倒查。確立地方債務自借自償原則，上級政府不具有替代償還或先行代付地方債務的責任，打消地方政府有上級政府兜底的保障意識，使地方政府不再超越財政承受能力大舉借債。地方政府與企業之間不得互償債務，地方政府不得為企業及個人債務擔保等，以此來消除政府自擔的風險性支出，從而規避地方債務風險。

地方債務的應急預警及評估

為加強地方政府性債務管理，2016年10月國務院發布的《地方政府性債務風險應急處置預案》《通知》和《意見》中都提出了建立健全地方政府性債務風險應急預警評估機制和地方政府信用評級機制。要求督促高風險地區重整計劃措施安排，匹配債務規模和償債能力，平衡財政收支。因此，有關地方債務的應急預警措施應當在地方債務法中有所體現，并且應當建立完善的地方政府信用評級制度體系，不再以地方政府債務作為政績考核的重要標準，代之以信用評級體系來約束政府的償債行為，此舉不僅能提高公民對政府的滿意度、信賴度，更能促使地方政府在自覺自律中規避地方債務風險，真正做到以信譽為擔保舉債為民。

專項債券

自2017年6月1日起，財政部相繼發布了《地方政府土地儲備專項債券管理辦法（試行）》《地方政府收費公路專項債券管理辦法（試行）》《關于試點發展項目收益與融資自求平衡的地方政府專項債券品種的通知》，2018年4月又發布了《試點發行地方政府棚戶區改造專項債券管理辦法》，由此，可以看出接下來將大力發展政府專項債券的側重和方向，地方政府債務將呈現出以一般債券為基礎，鼓勵專項債券種類繁多、專項專用、創新發展的大趨勢。《通知》中明確提出，要“擴大專項債券使用范圍”，“創新和豐富債券品種”，“嚴格將專項債券發行與項目一一對應”。

因此，在地方債務專門立法中應當規定，專項債券與一般債券重疊交叉的部分，適用相同的法律條款。在一般債券管理規定的基礎上，結合各專項債券的特點和不同的現實情況，以及發行專項債券想要達到的目的效果，對專項債券的監管作出特殊的專門規定，對專項債券部門的立法，做到一般與特殊相結合，以期未來在專項債券的繁榮發展中，做到有法可依，監管有力，救濟可尋。

我國現階段對地方債務的監管與風險防范已作出多方努力，并且認識到了地方債務風險防范的重要性。地方債務所涉及的方方面面在近年來出臺的各類文件中都已有比較全面詳細的規定，但都只是停留于文件，想要在打好金融風險攻堅戰這個關鍵時刻取得勝利，就應當將地方債務的風險防范在法律層面予以高度關注。在市場起決定性作用的基礎上，國家依靠“有形”“有限”的手，利用法律手段進行宏觀調控，做好地方債務的風險防范與化解工作，以免地方債務風險波及、阻礙惠民、利民、高質量發展的進程，完善政府職能轉變，推進公共建設與服務。