筑牢防范化解地方政府債務風險的法治防線

地方政府債務風險，尤其是隱性債務風險，已嚴重威脅我國金融安全和中央財政安全，成為我國經濟運行中最主要的風險之一。根據財政部公布的數據，截至2017年底，中央財政國債余額13.48萬億元，地方政府債務余額16.47萬億元，政府總體債務余額是29.95萬億元，政府負債率為36.2%，低于國際公認的60%的風險預警線。但是，這些只是納入財政部門“政府債務管理系統”的顯性債務統計，真正具有殺傷力的隱性債務數據并沒有體現出來。隨著地方棚改、PPP、治理“僵尸國企”等項目的推進，地方政府隱性債務的形勢嚴峻。前不久，中央接連下發《中共中央國務院關于防范化解地方政府隱性債務風險的意見》和《地方政府隱性債務問責辦法》，防范化解地方政府債務風險。

地方政府債務風險出現的根本原因在于無法可依、有法不依、執法不嚴。地方政府違法違規舉債，寅吃卯糧，缺乏制度性規范和制約，漠視法治政府建設，丟失應有的職責擔當。在8月24日召開的中央全面依法治國委員會第一次會議上，習近平總書記再次強調依法治國的重要性，指出要壓實地方落實全面依法治國的責任。防范化解地方政府債務風險，必須要走法治化道路。只有扎起法律制度的籠子，才能管好政府的錢袋子。

防范化解地方政府債務風險，一要立好法。地方政府舉債的各種問題首先需要通過立法加以規制，完善立法是根本途徑。2014年的新預算法放開了地方政府的舉債權，為地方政府融資開辟了合法渠道。但作為“經濟憲法”，新預算法的法律屬性決定其只能對地方政府債務管理作出大綱性和框架性的規定，具體制度依然缺乏。今后，要制定相關配套法律，不斷完善地方債務管理的法律體系,嚴格地方政府舉債的法律程序，讓地方債務資金在舉借、使用、償還以及法律責任等方面都有法可依。

二要做好賬。首先，要對地方隱性債務進行摸底排查，準確判斷風險，全面制定應對措施。要本著刮骨療傷的勇氣，弄清楚地方政府隱性債務的真實情況。對此，要建立全國統一的地方政府債務管理信息系統，建立健全地方債務信息報告制度，提高地方債務管理的透明度。其次，要做好地方政府顯性債務的償還，維護社會穩定。要本著法治化、市場化的原則，嚴格按照新預算法、擔保法、合同法以及司法解釋等法律規定，嚴格落實《地方政府性債務風險分類處置指南》等規定，切實履行地方政府償債責任，防止因地方政府償債不能引發的社會動蕩。最后，要加強地方政府債務的監督審計和風險預警，避免財政預算的隨意性。建立人大監督和社會監督相結合的監督機制，保障與地方政府舉債有關的包括事前審查權、事中知情權以及事后救濟權的程序性權利。建立包括負債率、償債率和利息支出率、資產負債率等在內的風險預警指標體系，對地方政府債務進行動態化、常態化監控。

三要管好人。地方政府債務風險的產生，離不開人的問題。地方政府錯誤的政績觀，權力濫用和尋租，是其中的主要原因。對此，要加強法治政府建設，持續保持高壓監管態勢，建立健全跨部門聯合懲戒機制，建立地方政府債務管理的重大決策終身責任追究制度和責任倒查機制，嚴肅問責地方政府、國有企業、金融機構、中介機構違法違規融資擔保行為。要加快政府職能轉變，由“建設型”政府轉向“服務型”政府，由“包攬型”政府轉向“引導型”政府，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，減少政府財政需求。

四要分好權。中央與地方的事權劃分不清，不斷擴大的地方事權和相對有限的財權的不平衡，是導致地方政府債務風險的主要原因。“上面點菜，下面買單”的上下管理體制，地方政府“大包大攬”的治理模式，讓地方政府的資金需求越來越大，由于缺少合法的融資渠道，地方政府只能不斷另辟“旁門”，不惜違規舉債、變相舉債。對此，一方面要深化政府事權改革，以立法形式明確各級政府的事權與財權，建立科學的中央、地方兩級國家治理體系，避免中央與地方相互轉移事權和債務風險；另一方面，深化財政體制改革，優化財政轉移支付制度，增強地方政府的財政能力，增強地方政府“當家理財”的自覺性和責任感。同時，加大對縣鄉政府的財政傾斜，緩解基層融資壓力。