我國城市綠色低碳發(fā)展的著力點

文 楊鸝 汪燕輝

我國正經(jīng)歷前所未有的城市化和工業(yè)化進程，根據(jù)國務(wù)院和國家統(tǒng)計局發(fā)布的官方數(shù)據(jù)，我國城市人口從1980年的1.9億人，增長至2015年的7.7億人，預(yù)計2030年我國城鎮(zhèn)化率將達到70%，相當于世界人口的11.32%。我國城市建設(shè)取得全球矚目的成就，但其粗放式發(fā)展方式也導(dǎo)致絕大多數(shù)城市面臨著不同程度的環(huán)境問題，如生態(tài)空間不足，環(huán)境質(zhì)量惡化，能源及水資源短缺等。

城市經(jīng)濟發(fā)展和人民生活水平的提高若持續(xù)依賴于資源能源投入及生態(tài)環(huán)境破壞，必然會導(dǎo)致城市發(fā)展的不可持續(xù)。有研究測算，我國城市人均能源消費是農(nóng)村的8～9倍，工業(yè)、建筑和交通發(fā)展的用能需求處于快速增長中。城市環(huán)境污染日趨嚴重危害居民健康，2017年環(huán)境空氣質(zhì)量達標的城市僅占全部城市的29.3%。PM2.5年均濃度平均為43ug/m3，遠遠超過了世界衛(wèi)生組織（WHO）建議的年均平均濃度10ug/m3。城市交通擁堵問題成為困擾我國城市的主要難題，2016年全國1/3的城市通勤受擁堵威脅。面對這些問題，我國城市發(fā)展只能選擇綠色低碳之路。

城市綠色低碳發(fā)展是以城市空間為載體，確保城市經(jīng)濟發(fā)展和就業(yè)穩(wěn)定的前提下，盡可能減少環(huán)境污染、自然資源消耗和溫室氣體排放，是推動城市經(jīng)濟轉(zhuǎn)型、產(chǎn)業(yè)升級、生活宜居的一種發(fā)展模式。綠色低碳發(fā)展是從根本上扭轉(zhuǎn)城市能源、經(jīng)濟、環(huán)境三者之間不可持續(xù)的發(fā)展趨勢。這要求在城市綠色轉(zhuǎn)型初期，地方政府必須充當主導(dǎo)力量，其執(zhí)政理念、決策過程和執(zhí)行機制可以引導(dǎo)企業(yè)、公眾向更綠色、更低碳的行為模式轉(zhuǎn)變。

本文將回顧和總結(jié)“十二五”期間我國城市綠色低碳發(fā)展實踐，并以深圳和新加坡為案例，分析對比國內(nèi)外先進城市的政府行動，為未來我國城市綠色低碳發(fā)展建言獻策。

“十二五”期間我國城市低碳發(fā)展實踐成果顯著

“十二五”期間，圍繞生態(tài)文明建設(shè)、綠色發(fā)展、節(jié)能減排、新型城鎮(zhèn)化建設(shè)理念，中央政府及其職能部門紛紛推出以城市為平臺，地方政府為責(zé)任主體的各類綠色低碳相關(guān)試點項目。根據(jù)綠色創(chuàng)新發(fā)展中心的不完全統(tǒng)計，各種相關(guān)試點項目超過20個。試點項目鼓勵城市根據(jù)當?shù)靥攸c制定和實施更有側(cè)重點和創(chuàng)新性的目標、措施和手段，為探索發(fā)展模式和途徑，落實綠色低碳發(fā)展理念提供了有利契機。在各類城市試點項目推動下，“十二五”期間綠色低碳發(fā)展的理念在城市層面基本達成社會共識，在相關(guān)行業(yè)和領(lǐng)域開展了大量扎實的工作，基本形成比較明確的戰(zhàn)略、規(guī)劃計劃、政府組織管理體系，法律法規(guī)及政策配套體系，體制機制運行模式，監(jiān)督執(zhí)行體系，產(chǎn)品及技術(shù)標準體系，市場及金融激勵機制等，正逐漸打破固有傳統(tǒng)發(fā)展模式的束縛，培育有利于綠色低碳發(fā)展的制度和市場環(huán)境。

2018年7月，由能源基金會資助，綠色創(chuàng)新發(fā)展中心聯(lián)合美國能源部勞倫斯伯克利國家實驗室中國能源研究室發(fā)布的“中國城市綠色低碳發(fā)展指數(shù)”（簡稱LOGIC）研究報告對“十二五”期間全國115個城市綠色低碳進展及效果進行了定量的、科學(xué)的、系統(tǒng)的評估。報告顯示，“十二五”期間我國城市綠色低碳發(fā)展總體水平普遍提高，且經(jīng)濟發(fā)達城市比不發(fā)達城市更好，試點城市表現(xiàn)優(yōu)于非試點城市，但與國內(nèi)外可達到的最佳目標相比，我國城市綠色低碳狀況還有較大差距，城市仍需更強有力的行動。

深圳和新加坡綠色低碳發(fā)展模式對比

盡管我國城市綠色低碳發(fā)展初見成效，但在未來不斷增長的城市人口、社會經(jīng)濟、城市發(fā)展形勢和需求下，地方政府現(xiàn)有行動還不足以支撐城市綠色低碳轉(zhuǎn)型。未來5-10年，地方政府還需要做哪些方面努力？城市間比較是尋找差距和完善行動的有效方法之一。

深圳市是我國綠色低碳轉(zhuǎn)型的領(lǐng)先城市，也成為國內(nèi)城市踐行綠色發(fā)展的樣本；新加坡是面積小、人口密度高、能源資源依賴進口、制造業(yè)發(fā)達和環(huán)境舒適宜居的城市型國家，是許多發(fā)達城市的對標標準。分析比較深圳和新加坡的綠色發(fā)展經(jīng)驗，對我國城市推進綠色低碳發(fā)展和明確未來方向有借鑒意義。

深圳和新加坡基本狀況對比

深圳市區(qū)域面積接近新加坡的3倍，人口密度低于新加坡，人均GDP不到新加坡的一半。兩個城市都注重發(fā)展先進制造業(yè)和服務(wù)業(yè)。兩個城市能源消費需求量大，但本地能源資源匱乏，依賴于外持續(xù)改善難度加大，臭氧污染逐漸顯現(xiàn)的問題。

政府引領(lǐng)深圳成為國內(nèi)綠色低碳發(fā)展“領(lǐng)頭羊”。深圳市政府一直比較重視節(jié)能和環(huán)保工作。“十二五”期間，更是將綠色低碳作為破解城市發(fā)展難題，加快經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的重要途徑。與國內(nèi)其他城市相比，深圳綠色低碳發(fā)展實踐先行一步。部能源輸入。深圳能源消費結(jié)構(gòu)以清潔能源為主，約占一次能源消費50%。新加坡能源消費嚴重依賴于化石能源進口，90%以上電力來自于天然氣。兩個城市的碳排放目前主要來自于工業(yè)排放。盡管深圳市環(huán)境質(zhì)量在我國超大城市中表現(xiàn)最好，但其主要空氣污染排放濃度高于新加坡，而且面臨著PM

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追求先進和創(chuàng)新性的發(fā)展理念和目標。深圳市作為我國經(jīng)濟發(fā)達的超大城市，同時也有空間、資源和環(huán)境容量較低的特征。在綠色低碳發(fā)展中，深圳根據(jù)自身城市特征更強調(diào)“深圳質(zhì)量”和“深圳標準”。深圳市作為“率先達峰城市聯(lián)盟”的一員，公開承諾2020年前后達到碳排放峰值，這要比國家峰值年份提前10年左右，是國家低碳試點城市承諾較早年份達峰的城市之一。深圳市在2013-2016年主要空氣污染物連續(xù)達到《環(huán)境空氣質(zhì)量標準》之后，提出2020年P(guān)M2.5年平均濃度低于25微克/立方米，達到歐盟標準，空氣質(zhì)量優(yōu)良天數(shù)比例達到98%的目標。

建立較為完備的法律法規(guī)支撐體系。在立法層面上，深圳充分發(fā)揮經(jīng)濟特區(qū)立法權(quán)和較大市立法權(quán)，為綠色低碳發(fā)展提供較為完善的地方性法律基礎(chǔ)，涵蓋了碳排放、循環(huán)經(jīng)濟、建筑、環(huán)境保護、機動車排放污染防治及建設(shè)項目環(huán)境保護等多個領(lǐng)域，如《深圳經(jīng)濟特區(qū)碳排放管理若干規(guī)定》《深圳經(jīng)濟特區(qū)環(huán)境保護條例》《深圳經(jīng)濟特區(qū)機動車排氣污染防治條例》《深圳經(jīng)濟特區(qū)建設(shè)項目環(huán)境保護條例》等。

建立推動城市綠色低碳發(fā)展的組織和制度保障。綠色低碳發(fā)展涉及面廣，必須由多部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。深圳低碳領(lǐng)域的議事協(xié)調(diào)機構(gòu)是以市長作為組長的應(yīng)對氣候變化及節(jié)能減排工作領(lǐng)導(dǎo)小組，負責(zé)低碳發(fā)展重大戰(zhàn)略、方針和政策的統(tǒng)籌決策，并通過聯(lián)席會議制度，協(xié)調(diào)和統(tǒng)籌相關(guān)部門工作，領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室設(shè)立在市發(fā)改委。深圳在全國率先將生態(tài)文明建設(shè)作為黨政干部任免獎懲的最大考核項，由深圳市生態(tài)文明建設(shè)考核領(lǐng)導(dǎo)小組，負責(zé)領(lǐng)導(dǎo)、組織、協(xié)調(diào)全市生態(tài)文明建設(shè)考核工作。

建立政府引導(dǎo)和市場推進相結(jié)合的綠色低碳發(fā)展新機制。深圳市初步建立了溫室氣體排放統(tǒng)計、核算和考核體系，完成2010-2015年溫室氣體排放清單編制工作。深圳建立能源消費強度和總量雙控目標，并將其分解落實到各個區(qū)。在市場機制方面，深圳市是首個建立碳交易市場的城市，將市域內(nèi)重點工業(yè)企業(yè)和大型公共建筑排放納入管控范圍，并計劃將更多企業(yè)、建筑物和公共交通逐漸納入碳交易體系。

因此，深圳市綠色低碳發(fā)展實踐效果非常顯著。根據(jù)LOGIC結(jié)果，深圳得分遙遙領(lǐng)先于其他樣本城市，特別是在碳生產(chǎn)力、公共交通、環(huán)境投入等領(lǐng)域表現(xiàn)突出。

新加坡模式可資借鑒之處

但同國際先進水平相比，深圳在許多領(lǐng)域存在追趕空間，如現(xiàn)有政府組織管理體系割裂了節(jié)能低碳和環(huán)境保護之間的協(xié)同關(guān)系；交通需求快速增長，但缺乏有效需求控制政策。因此新加坡的經(jīng)驗可資借鑒，如能在深圳和全國的城市推廣開來，有望進一步提高我國城市綠色低碳發(fā)展實踐的精細化程度。

整體性的政府組織管理體系。新加坡將綠色低碳發(fā)展置于應(yīng)對氣候變化組織框架之中，采用整體性政府方法，注重部門間整體協(xié)作和多目標平衡發(fā)展，使政策行動事半功倍。由國務(wù)院副總理為負責(zé)人的氣候變化部長級委員會（簡稱IMCCC)）負責(zé)監(jiān)管氣候變化部門協(xié)調(diào)工作。IMCCC的成員機構(gòu)包括外交部、工貿(mào)委、國家發(fā)展部、財政部和交通部。國家氣候變化秘書處（NCCS）隸屬于總理辦公室，負責(zé)協(xié)調(diào)氣候變化國內(nèi)外政策、計劃和行動。

交通領(lǐng)域復(fù)合性的控排手段與時俱進，效果明顯。2013年，新加坡啟動車輛排碳量稅務(wù)計劃（簡稱CEVS），鼓勵購買低碳排放汽車，該計劃實施后新汽車和出租車的二氧化碳平均排放減少了15%。2018年1月，新加坡實施車輛減排稅務(wù)計劃（簡稱VES ）替代CEVS，VES計劃不僅進一步收緊了二氧化碳排放標準，并將范圍擴展到碳氫化合物、一氧化碳、氮氧化物和顆粒物四種污染物，其中氮氧化物的排放標準嚴于歐洲標準。

此外，新加坡還通過征收擁堵費、10年擁有權(quán)的汽車牌照拍賣、高油價及停車費用等手段減少汽車使用，同時，實施陸路交通戰(zhàn)略，其公交系統(tǒng)的完善程度和成本效率在亞洲城市中非常靠前。正是在交通領(lǐng)域采取時效性強、組合型的政策措施，使得交通領(lǐng)域的控排和市民的便利生活目標同時實現(xiàn)。

未來我國城市綠色低碳發(fā)展建議

放眼未來，城市在全球環(huán)境治理體系中扮演日益重要的角色，地方政府如何真正建立實現(xiàn)經(jīng)濟增長、社會發(fā)展、能源安全，應(yīng)對氣候變化、環(huán)境保護等多目標協(xié)調(diào)統(tǒng)一的組織管理結(jié)構(gòu)和治理體系，仍然面臨很多挑戰(zhàn)。根據(jù)綠色創(chuàng)新發(fā)展研究中心過去幾年的研究，我們認為我國城市綠色低碳發(fā)展實踐需要注重以下幾點：

近年來，四川省遂寧市通過不懈努力，特別是全球綠色城市、國家海綿城市和水生態(tài)文明城市等重點工程建設(shè)，全市生態(tài)環(huán)境整體好轉(zhuǎn)。CNSphoto供圖

建立多目標協(xié)同共贏的政府治理結(jié)構(gòu)、制度體系

綠色低碳發(fā)展覆蓋社會經(jīng)濟生活各方面，分割式部門管理方式和工作機制是無法滿足低碳發(fā)展的綜合性要求的，無法將綠色低碳發(fā)展真正同城市社會經(jīng)濟發(fā)展、城市空間形態(tài)和土地利用方式、交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和布局真正融合。因此必須建立多目標協(xié)同共贏的政府治理結(jié)構(gòu)、制度體系。

建立溫室氣體排放清單編制的常態(tài)化及質(zhì)量監(jiān)控體系

溫室氣體排放清單是地方制定低碳減排目標、政策和行動制定的主要數(shù)據(jù)基礎(chǔ)，但是仍沒有引起地方政府的足夠重視，目前通用溫室氣體排放清單方法和結(jié)構(gòu)比較粗糙、簡單、不完整，無法對制定協(xié)同有效的政策管理方法提供數(shù)據(jù)支撐。未來城市間應(yīng)該加強統(tǒng)計體系及統(tǒng)計技術(shù)的交流和合作，使得溫室氣體排放清單編制常態(tài)化，并建立相應(yīng)的質(zhì)量監(jiān)控體系。

編制和實施城市綠色低碳發(fā)展規(guī)劃

我國城市低碳和環(huán)保割裂在發(fā)改和環(huán)保兩個系統(tǒng)，在本輪政府機構(gòu)改革契機下，低碳工作納入到環(huán)保系統(tǒng)，城市應(yīng)出臺綠色低碳發(fā)展規(guī)劃，采用科學(xué)定量方法對應(yīng)對氣候變化、節(jié)能減排與城市空間發(fā)展、城市環(huán)境質(zhì)量控制、公眾健康、交通等城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的協(xié)同效應(yīng)進行分析，建立綠色低碳目標，并確保目標的設(shè)定和分解，政策和行動及技術(shù)和項目的選擇和實施，直至實施效果的評估和規(guī)劃更新，形成環(huán)環(huán)相扣，具有全過程和系統(tǒng)性的低碳發(fā)展規(guī)劃。

完善配套政策，充分發(fā)揮市場引導(dǎo)作用

我國城市綠色低碳發(fā)展目前依靠目標考核和行政手段，市場機制比較弱。城市應(yīng)該出臺更精細化的政策體系和實施細則，完善有利于綠色低碳發(fā)展的制度環(huán)境，依靠市場機制推動城市綠色低碳轉(zhuǎn)型。