交通部門的能源轉型：碳定價的推動作用

文 林佳喬

當前，如何實施不同的碳排放控制及能源轉型政策以盡早擺脫對化石燃料的依賴，促進交通用能多元化、清潔化和電氣化轉型，并實現交通發展與能源需求、交通用能與油品、交通發展與碳排放“三個脫鉤”，是世界交通領域的熱點和難點問題。然而，由于交通領域排放源的移動屬性以及眾多利益相關方需協調，交通領域的溫室氣體排放控制對于全球能源和氣候變化政策決策者來說都是一個難題。本文首先簡要回顧中國交通部門尤其是公路交通能源消耗及碳排放概況，然后通過美國加利福尼亞州和瑞典的案例來探討碳排放權交易和碳稅這兩種碳定價措施對于我國交通部門能源轉型的借鑒意義。

我國交通部門能源利用與碳排放現狀

據公安部統計，截至2017年底，我國機動車保有量已達3.10億輛，其中汽車2.17億輛。而2008年，我國僅有1.70億輛機動車和0.65億輛汽車。機動車保有量的飛速增長帶來了交通能耗的激增，2020年我國交通運輸能耗將繼續增加至6.4億噸標準煤，這較2015年增加了37.2%，年均增幅6.5%。如果考慮到在“十三五”期間的能源消費總量控制，即全國能源消費總量控制在50億噸標準煤以內，那么交通運輸能耗總量目標的實現將面臨較大壓力。

在碳排放方面，我國交通部門的二氧化碳排放量由2005年的4.1億噸（占全社會碳排放總量的7.7%)增長至2010年的7.7億噸（占全社會碳排放總量的12%）；照此增長速度，到2020年，交通部門的碳排放量將達到16.6億噸。屆時因其他部門的碳排放量增長緩慢或已接近達峰，交通部門的碳排放占比將進一步提高。

2017年底，我國全國碳市場正式啟動，原計劃要納入的八個重點排放行業實際只有電力行業納入。在交通領域，曾考慮納入碳市場的民航業暫時擱置，而公路交通還未被考慮。目前，我國碳稅征收尚未實施，交通領域碳排放控制除了“十三五”能耗總量及能耗強度這兩個間接二氧化碳控排目標約束外，沒有其他經濟措施或排放標準來控制。總之，不能簡單地說交通領域適合用某一個或幾個經濟政策進行碳排放規制，其他國家的成功案例或許有一定的參考價值。

交通領域的去碳化案例

美國加州：低碳燃料標準與碳排放權交易體系

加州的低碳燃料標準（Low Carbon Fuel Standard， LCFS）和碳排放權交易體系（Emission Trading System，ETS）是實現交通部門用能去碳化的兩項政策，目標都是盡可能減少高碳運輸燃料的使用，創造負擔得起的低碳燃料替代品，并提供所需的基礎設施以支持這些低碳能源的使用。加州政府認為僅靠碳定價或制定燃料碳排放標準不足以使其交通運輸系統去碳化，這兩個政策的協同作用是加快加州未來交通部門低碳發展的重要基石。

關于低碳燃料標準。加州的低碳燃料標準要求煉油企業和燃料進口企業減少與其銷售的燃料相關的溫室氣體排放，燃料碳強度到2020年要比2010年減少10%。這就為清潔燃料創造了可靠的市場，會吸引公司對非石油燃料進行持續投資。其相關政策還包括清潔汽車和燃料技術（如電力、氫氣和可持續生物燃料）的部署、清潔燃料基礎設施建設、深化技術研究以及能源效率的提升等。該標準為煉油企業和燃料進口企業提供了相當大的靈活性，他們既可以通過銷售碳強度低于標準的任何燃料，也可以通過購買其他銷售商的低碳信用來達到標準。因此，2011年至2016年，加州替代燃料的使用量增長了50%，而這些燃料的平均碳強度下降了30%。隨著電動汽車量與可再生能源發電量的增加，電力相關的減排量占比也會逐漸提高。該標準降低了加州對石油的依賴，且增加了低碳燃料的行業競爭力，大大減少了其面臨的市場障礙。

關于碳排放權交易體系。加州于2012年啟動了碳排放權交易體系，當時并沒有覆蓋交通部門。2015年，加州公路交通排放量已經高達1.7億噸二氧化碳當量，占加州碳排放總量的39%，這一年加州開始將交通部門納入其碳排放權交易體系的第二階段，要求燃料供應商必須為其出售的化石燃料獲得配額。因此，加州碳排放權交易體系利用經濟杠桿影響了燃料供應商對于使用何種燃料的決定，同時也為清潔車輛、清潔燃料的發展和新能源技術提供資金支持，特別是在受化石燃料污染影響較嚴重的社區，政府支持力度更大。

瑞典：碳稅為主的稅收體系

瑞典于1991年實施碳稅，主要覆蓋天然氣、汽油，煤炭、輕質和重質燃料油、液化石油氣和家庭取暖用油，當時其稅率相當于每噸化石二氧化碳排放量為250瑞典克朗，2018年瑞典碳稅已逐步增加至1150瑞典克朗（約870元人民幣）。瑞典的經驗表明，碳稅較容易實施和管理，因此有較低的執行成本。

由于歐盟碳排放權交易體系（EU-ETS）并沒有覆蓋歐盟內航空業之外的其他交通部門，所以公路交通部門的排放控制是采用排放標準和碳稅并行機制，瑞典就是采取這種方式。歐盟其他國家的做法也類似：一是實施新車排放績效標準，這在碳減排方面發揮著至關重要的作用，在歐盟銷售的車輛制造商必須遵守歐盟法規，為新乘用車和貨車設定排放績效標準；二是實施有差別的車輛稅，自2006年以來，瑞典會根據每公里二氧化碳排放量來收取不同程度的車輛稅，使用替代燃料如乙醇和氣體燃料的機動車，所征稅率都低于汽油車。

我國交通領域低碳發展的政策建議

我國交通領域的碳排放控制政策從建立到政策作用發揮——有效控制住交通行業的碳排放，這一過程可能還需要時間。但綜合一些國際經驗，我國交通領域低碳發展可嘗試從以下幾個方面努力。

一是將交通領域納入到全國碳市場。逐步將航空、公路交通納入全國碳市場并非不可實現。航空業是最有可能的，因為之前所討論的八個覆蓋行業就包括民航。而對于公路交通，可采取類似美國加州的做法，將燃料供應商納入碳市場，因為我國目前已經有了進行碳交易的基礎，在操作的可行性方面并沒有什么大的障礙。但面臨的挑戰也是顯而易見的，這就需要政策制定者注意協調好利益相關方。

二是在交通領域推行碳稅。在碳市場基礎上疊加碳稅政策可選的方式有以下三種：第一，為避免兩者調節范圍重合，碳稅僅覆蓋碳市場之外的行業；第二，碳稅覆蓋碳市場中的一部分行業，減少政策疊加；第三，兩者覆蓋范圍重合、共同調節。對于交通行業來講，更有可能被采納的是碳市場不覆蓋交通行業（航空除外），避免政策重疊而僅對化石燃料的使用征收碳稅。最新的《環境保護稅法》的第十二條規定“機動車、鐵路機車、非道路移動機械、船舶和航空器等流動污染源排放應稅污染物暫予免征環保稅”。然而，目前國內交通部門連環保稅還未征收，碳稅征收似乎還比較困難。但隨著生態環境部的職能整合，大氣污染防治和氣候變化應對將被統一管理，這對于環保稅征收來說，如果未來能對尾氣排放征稅，那么二氧化碳將來也可能成為征稅對象。

三是發揮多政策協同減排效應。如果全國碳市場對于特定行業有了絕對排放總量控制，那么在此目標下，碳稅與碳交易設置不當會引起沖突。所以，如果需要實施碳稅，則應該對碳稅調節范圍進行劃定，或者適當劃分碳稅和碳交易的調節范圍，盡量避免兩者覆蓋范圍的重合，以大大降低碳稅對碳交易配額的負面影響，促進兩者協同減排效應發揮。從國際經驗來看，碳稅與碳排放權交易機制聯合運用在交通領域并不多見。雖然冰島、丹麥、法國、瑞典、英國等許多歐洲國家都在同時使用碳稅和碳交易，但是對于交通行業，碳交易并不將其覆蓋，而是以碳稅作為主要碳定價方式，前述案例中的加州則選擇了碳交易和排放標準并行的體系。

四是倡導公眾綠色消費。除了行業層面的整體政策，從個體出發實施減碳也是交通部門化整為零的可選政策之一。有研究者提出建立基于個人交通排放的碳交易制度，這種自下而上的方式在碳減排初期或任務量較小時存在優勢，但當覆蓋量與交易量過大時，個人碳交易制度可能不會有效運作。此外，通過車企和燃料供應企業的配合，確保化石燃料污染的成本以及低碳技術的價值能更好地反映在燃料中，同時加強宣傳，以幫助消費者在購買汽車時也能更多地考慮新能源汽車。

總之，交通領域的能源轉型需要考慮影響交通運輸能源消費的因素，例如交通運輸量和交通運輸能耗強度（能源效率），這些都會影響交通運輸能耗總量。同時，也要讓燃料供給端更多元更清潔，這需要綜合考慮能源價格、經濟增長、產業結構等經濟因素，人口基數與增速、城鎮化水平、收入水平等社會因素，電池技術和新能源技術創新等技術因素以及其他領域的諸多因素。

由于其分散性和移動性特征，交通領域相比于其他領域更需要借助碳定價、排放標準制定來實現能源轉型的目標。我國已經建立起來的碳市場對于交通部門去碳化來講是一個很好的基礎，不管未來交通部門是否會納入，但至少讓行業對于碳定價政策不再抵觸。至于不同的碳定價政策是以何種組合在何時實施，不確定性還很大，但是可以確定的是，我國交通運輸業的能源轉型已經開始，而且碳定價政策可以促進這種轉型。