監察體制改革視域下我國法律監督機關的憲法定位

周樂軍

(東南大學 法學院，江蘇 南京 211100)

檢察院作為我國憲法規定的國家法律監督機關，其檢察權的性質定位一直為我國學術界與實務界所爭議。與此相類似，以法、德為代表的大陸法系國家曾經也對檢察權“是行政權還是司法權”爭執不下。事實上，爭議的背后是探求檢察官在刑事訴訟程序中的應有法律地位及價值取向。以“行政權或司法權”的爭鳴為例，如果將檢察權界定為一種司法權，那么檢察官的法律地位將比同于法官，具有相當的獨立性，由此而不應施行上下一體的檢察體制，檢察官應獨立辦案。由此可見，我國憲法將檢察院定位為國家的法律監督機關是歷史的遺留問題①1949年中國人民政治協商會議第一屆全體會議通過的《中央人民政府組織法》第28條規定：最高人民檢察署對政府機關、公務人員和全國國民之嚴格遵守法律，負最高的檢察責任。1954年制定的中華人民共和國第一部正式《憲法》第81條明文規定：中華人民共和國最高人民檢察院對于國務院所屬各部門、地方各級國家機關、國家機關工作人員和公民是否遵守法律，行使檢察權。1978年《憲法》第43條規定：最高人民檢察院對于國務院所屬各部門、地方各級國家機關、國家機關工作人員和公民是否遵守憲法和法律，行使檢察權。地方各級人民檢察院和專門人民檢察院，依照法律規定的范圍行使檢察權。還是準確的定位，則同樣也成為此次監察體制改革下檢察機關或監察委員會之憲法定位的關鍵。如果法律監督本身就是檢察權的內在價值，具有統籌檢察機關各項實證職能并指引檢察制度改革的方向，那么即使檢察院發生部分職權的變動但依舊并始終是我國的法律監督機關；相反，如果法律監督僅表現為檢察機關的部分職能，那么此次監察體制改革下我國檢察院法律監督機關的憲法地位將面臨沉重沖擊。

一、監察體制改革下法律監督機關地位的變動

2016年12月25日，全國人民代表大會常務委員會正式作出了《關于在北京市、山西省、浙江省開展國家監察體制改革試點工作的決定》(以下簡稱《決定》)，并于2017年11月正式公布了《中華人民共和國監察法(草案)》(以下簡稱《草案》)?！稕Q定》規定：“將試點地區人民政府的監察廳(局)、預防腐敗局及人民檢察院查處貪污賄賂、失職瀆職以及預防職務犯罪等部門的相關職能整合至監察委員會?！北O察委員會由試點地區的人大選舉產生，監察委員會可對該地區所有國家公職人員的違法犯罪行為行使監督、調查、處置權，《草案》對此也予以了確立?！稕Q定》和《草案》都規定將檢察院查處職務犯罪的職能整合至監察委員會后系以“調查”為其具體職能，并未稱之為“偵查”，而調查和偵查之間其實存在著實質性的區別。調查系針對控告、舉報和報案材料的審查，或者根據犯罪以及一般違法的線索展開的初步調查，其意義在于確定是否立案、決定是否啟動追訴程序，我國此次監察體制改革前的《行政監察法》所規定的行政監察措施就稱為調查，往往系刑事立案之前的初步措施；而偵查則是刑事犯罪立案后的調查，具有管轄、程序適用上的專屬性與嚴格性，屬于正式的刑事訴訟程序中一系列的強制性措施。因此，以“調查”而非“偵查”作為監察委員會的具體職能，是繼續保留檢察院的職務犯罪偵查職能，還是只作為一種試點階段的保守賦權，目前來說的確存有疑惑。但從《決定》及《草案》規定“對涉嫌職務犯罪的，移送檢察機關依法提起公訴”可以看出，《決定》中所謂“調查”即包含監察委員會對職務犯罪的偵查權能。[1]也就是說，監察委員會的調查職能包含具有行政屬性的對公職人員違法調查以及具有刑事司法屬性的犯罪偵查，前者如談話措施，后者有如訊問和搜查措施等。

當檢察院的部分職能尤其是對國家公職人員的職務犯罪偵查權能以及相應的反貪、預防腐敗職能整合至監察委員會之后，意味著檢察院作為我國憲法規定的法律監督機關的地位可能發生變化。因為監察委員會之監察權本質上就是對國家公職人員或國家機關進行監督的權力，從功能意義上來說，相比于檢察院而言，其職權監督特性更為明顯與集中，“監察權是監察機關透過各種不同程序所執行的一項行動，系針對被監察的機關之行為或作為，檢視是否符合或履行憲法上及法律上所規定的要求”[2]。或者如有學者所言，檢察院正因為具有職務犯罪偵查權能才是支撐其作為我國憲法規定的法律監督機關的主要依據，“檢察機關行使職務犯罪偵查權，系檢察機關作為國家法律監督機關的憲法定位所決定，亦系法律監督的必要手段和有力保障”[3]，“檢察機關行使職務犯罪偵查權是法律監督的必然要求”[4]。于是部分學者就建議，通過修改憲法將監察委員會作為我國的法律監督機關，重新配置檢察權以使檢察院更好地發揮公訴職能。他們認為，“真正與法律監督權內在相合的權力，正是對職務犯罪的偵查權”，“由于監察委員會最為重要的權力實際上是繼承自檢察機關的職務犯罪偵查權，因而在性質上，監察委員會也應該承襲檢察機關的‘法律監督’機關的名號才對”*胡勇博士認為：“職務犯罪偵查權，是檢察機關最具剛性和監督屬性的權力，它通過對公職人員職務犯罪的查處，促進公職人員依法行政和公正司法，保障國家法律統一正確實施，具有直接的公權力指向性和對公權力的監督制約性，是我國憲法把檢察機關定位為‘國家法律監督機關’的主要根據和重要支撐。監察委員會取得職務犯罪偵查權后，再加上對公職人員違紀與違法行為的調查權，實際上取得了遠比此前檢察機關更大的法律監督權。這樣一來，監察委員會就事實上取代檢察機關成為了真正意義上的法律監督機關”。參見：胡勇.監察體制改革背景下檢察機關的再定位與職能調整[J].法治研究，2017(3):85.。如此而言，全面實行國家監察制度，不僅需要制定相應的監察組織及程序法，更需要修改憲法，尤其是對我國法律監督機關的憲法歸屬應進行重新考量。然而，僅僅因為監察委員會獲得了原屬于檢察院的職務犯罪偵查權能就成為了我國憲法上的法律監督機關，或者檢察機關本身所具有的訴訟監督權能也僅是其享有公訴權的應有范疇，與法律監督無關。本文認為，此種論調是十分片面的，我國憲法規定檢察院作為法律監督機關，并非僅僅因為其具有職務犯罪偵查抑或是訴訟監督權能等現行法律規定的監督職能，而是由于其具有了以“公訴”為中心的權力場域才成為法律監督機關。因此，即使檢察院的職務犯罪偵查等職能整合至監察委員會，但只要檢察院依然擁有以“公訴”為核心的權力，那么其作為我國法律規定的法律監督機關的地位就不可動搖。

二、法律監督：檢察權的內生價值

相比于司法權的中立性特征而言——“作為一種實質的國家活動，司法是指依法判斷具體案件事實并且對法律主體(爭議)的權利義務作出決定的活動”[5]176，行政權則帶有明顯的國家整體意志執行性，“公共行政的任務主要是執行法律和政府的指令，但并非按照特定的條件和計劃單純地執行，而是根據計劃的目的，創造性地執行特定任務和改善社會條件的活動”[5]26。因此可以說，以中立的姿態對爭議進行裁判是司法權最本質的內核，法官無需過多地考量外在意志力量的影響，法律才是法官最終的裁判依據。但行政則不同，行政權具有鮮明的主觀意志傾向性，其目的在于維持社會秩序的穩定、積極保障社會福利給付、維護國家公共利益，如拉德布魯赫所言，“行政是國家利益的代表，司法則是權利的庇護者”[6]。然而，相比于司法權的中立裁判與行政權的國家意志執行而言，檢察權的內在本真則是法律監督。

(一)檢察官的客觀義務：檢察權法律監督屬性的必然性

現代檢察制度，是“革命之子”及“啟蒙的遺產”，誕生于法國1789年資產階級大革命時期，而后經德國繼承并進一步發展。創設檢察官制度的主要目的，乃廢除當時的糾問制度，確立訴訟上的權力分立原則，通過對法官偵、控、審一體的分立，達到權力的制約。這也是法治國權力分立理念的直接體現。與此同時，為擺脫警察國時代封建王侯統治爪牙之警察行政權對人們權益的干預與侵犯，防止警察機關通過對犯罪的狂熱追訴而進一步分立警察的犯罪偵查權，由檢察機關主導對犯罪的偵查。然而，如果僅僅是為了達到權力分立以防止權力濫用而無視檢察權獨立的內生價值，那么檢察機關同樣將會成為統治階級鎮壓民眾的專政工具。因為在對犯罪追訴的程序中，檢察官所從事的控訴職能只是整個刑事訴訟中的一環，或者說只是刑事犯罪追訴程序流水線上的一個車間，通過權力分立的確可以起到權力制約、防止一權獨大的目的，但卻無法進一步實現對權利侵害的預防與保護。分權學說雖然強調機構分立、職能分立、人員分離、互相制約，但是這些機構之間并不主動相互制約，否則的話就是對其他部門職能的“干預”[7]17，因為“制約的影響在于它對上一個環節中權力行使的結果作出評判以及決定是否啟動下一個環節的程序”[8]。易言之，如果檢察權僅僅是為了對偵、控、審一體化的分立，消極地承擔刑事犯罪追訴中的控訴職能，檢察官將無法主導警察對偵查結果的客觀公正性，也難以深入地監督法官客觀公正的判決，最后發展的結果也必將成為政府為實現其行政或政治目的的代言人，如此引入檢察制度其實并無多大的改革意義。

然而現代檢察制度并沒有遵循此種改革和發展路徑，而是走向了一條“法律守護者”的道路。薩維尼就強調：“檢察官作為法律的守護人，負有徹頭徹尾實現法律要求的職權”[9]23。而所謂“守護人”，其意義在于“在需要一個守護者的時候，人們所期望的當然是某種特定的保障，而這里所謂的保障，自然也就是出自于對特定的危機、而且是由特定來源所產生之危機的想象，守護者所行使的并不是一種抽象的、無所不在的守護，而毋寧是在確保某種具有威脅性的特定具體危險不會發生”[10]。換句話說，盡管檢察機關獲得對刑事犯罪的公訴職能，但檢察官并非要成為一個像訴訟當事人或者其律師那樣僅為政府或國家的利益而竭盡全力進行狂熱控訴的一方當事人，而更應具有對刑事訴訟中違反法律的行為進行積極預防與糾正的功能，由此達到追訴犯罪與保護人權的目的。*我國2012年《刑事訴訟法》第2條亦規定：中華人民共和國刑事訴訟法的任務，是保證準確、及時地查明犯罪事實，正確應用法律，懲罰犯罪分子，保障無罪的人不受刑事追究，教育公民自覺遵守法律，積極同犯罪行為作斗爭，維護社會主義法制，尊重和保障人權，保護公民的人身權利、財產權利、民主權利和其他權利，保障社會主義建設事業的順利進行。因為法治國家的刑事訴訟程序，禁止不擇手段、不問是非、不計成本地打擊犯罪，“檢察官應僅力求真實與正義，因為他知曉，顯露他(片面打擊被告)的狂熱將減損他的效用和威信，他也知曉，只有公正合宜的刑罰才符合國家的利益”[9]26。詳言之，對犯罪的追懲僅是檢察權內在價值中的一個，設立檢察制度更在于對法律的守護，也就是要讓客觀的法意旨貫穿于整個刑事訴訟中，而所謂的客觀法意旨，除了追訴犯罪之外，更重要的是保障民權。因此，檢察官在對待刑事追訴的價值取向上就負有一種客觀義務，不但要發現案件的真實性，還應該強調結果的公正性，由此就處于一種負雙重等階義務的地位，既要查明對被告“不利”的事實，又要為“有利”的事項而努力，但這兩項同階義務并不沖突矛盾，因為其上位概念正是實現刑事訴訟法之目的：追訴處罰犯罪并保護被告權益，或者說，確認國家對被告的刑罰權“存在”或“不存在”，以實現實體真實與正義。[9]23既然檢察官以發現真實情況為職能取向，那么就不應站在當事人的立場上，而應站在客觀的立場上進行活動。[11]因此，僅僅將公訴作為檢察權的內在價值而認為檢察官是國家或政府的代言人顯然是片面的；檢察官是“國家的代理人”，但也只能是“法治國的代理人”。作為“法律的守護者”，檢察官的最終目的始終是確?？陀^的法律得以正確實施。如此而論，以“法律守護者”的視角來審視檢察官的公訴職能就會發現，檢察權的存在并非僅僅是為實現對刑事偵、控、審一體的分立制約，更在于具有一種積極進行法律監督的價值與功能，“檢察官由于角色和職能的雙重性，既是客觀義務的義務主體，即客觀義務的約束對象，又是客觀義務的監督主體，負有監督其他義務主體履行客觀義務的職責”[12]，“站在法律的立場，堅持客觀公正，超越當事人局限，是‘客觀義務’的基本內容，這也應當是對法律監督的基本要求”[13]。

可以說，薩維尼等思想家最大的貢獻，是將自由主義即法治國家思想具體挹注至刑事訴訟程序改革當中。一方面將“當權者之利益”與“國家之利益”分離，另一方面將“保障民權”與“追訴罪犯”相提并論，同列為國家法意志的依歸；而國家代理人之任務與義務，即為在刑事訴訟中實現此等國家法意志，因而有“法律守護人”之美名。[9]57檢察官在刑事訴訟中要踐行“法律守護人”的角色以及履行客觀義務，則必然要求檢察官具有監督警察、法官的職能，“檢察官之職責不單單在于刑事被告之追訴，并且也在于‘國家權力之雙重控制’；作為法律之守護人，檢察官既要保護被告免于法官之擅斷，亦要保護其免受警察之恣意”[9]9，并達到保障民眾權益之目的。所謂保障民眾權益，不僅指保護被告人的權利，也要保障被害人的權利，即不但要進行法律監督以防止那些應該受到懲罰的人逃離法律的制裁，督促警察立案偵查；但也應該積極保護那些不應該受到懲罰的人因為政府的某種目的而無辜成為刑事追訴下的替罪羊羔或受害者，因此，同樣需要對警察偵查以及法官裁判進行監督。事實上，檢察官是作為刑事程序的全程參與者，通過對警察偵查的監督以保障刑事訴訟入口的客觀性，通過對法官審判的監督以保障刑事訴訟出口的客觀性，并對執行進行監督進而保障法律得以真正實施。由此可見，“檢察官乃刑事程序進展中決定性的過濾器”[9]11，既監督控制警察的偵查，又監督制衡法院的審判，同時也對人們普遍的行為是否構成犯罪進行監督，以實現維護國家法制統一之目的，此便為檢察權與法律監督的內在關系。

(二)制約與監督的對立統一：檢察權法律監督屬性的正當性

現代檢察制度是為分立偵、控、審一體糾問式審判而誕生的，因此，在對刑事犯罪進行追訴程序中，檢察官的公訴權對警察的偵查、法官的審判具有十分顯著的制約作用。*我國2012年《刑事訴訟法》第7條規定：人民法院、人民檢察院和公安機關進行刑事訴訟，應當分工負責、互相配合、互相制約，以保證準確有效地執行法律。制約強調的是一種條件上的抑制性，就像檢察官不提起公訴，警察立案偵查的案件就無法過渡到法院審判程序中，法官也就無法對犯罪嫌疑人進行定罪量刑，整個刑事程序將無法完成。因此，制約是雙向的對立關系，但制約也具有權力場域的限制性，彼此間都不可將自身的權力觸角延伸至其他機關權力范圍之內。而監督則不同，監督強調的是一種外在力量的單方介入，監視、督促監督對象改正、糾正錯誤或為受害人積極尋求救濟途徑。如此而言，在檢察官的公訴職能與法官的審判職能之間平等控訴關系的基礎上，如果又賦予檢察官一種法律監督功能來監督法官的審判，似乎就打破了訴訟結構的平衡。

事實上，制約與監督之間的矛盾對立是控審間的權力分立制約與檢察官客觀義務之間的沖突，前者強調控審各方權力的歉抑，互不干預，以保持刑事訴訟結構的平衡；而檢察官的客觀義務又使得檢察官不得不對警察、法官報以不信任，通過對偵查、審判程序積極進行單方面的監督以確保對犯罪的追懲判決符合法律規定的內在要求。但是，檢察官基于客觀義務而產生的監督并非一般意義上的監督，而是法律監督。強調法律監督，是以符合法律規定并實現法的客觀意旨為根本準則，作為“法律的守護者”，檢察機關只能以實現法律的客觀意旨為目的而非檢察機關自己的意志或出于某種政治目的進行監督。易言之，法律監督并非如同基于行政上下一體為實現行政機關的整體意志而改變或撤銷下級機關決定的監督。同時，法律監督也只是一種根據法律審查被監督者之行為或決定是否符合法律規定的程序性監督，檢察機關的任何一項法律監督舉措，都必然只是引起進一步合法性審查的法律程序的啟動而非直接進行實體上的處分，以保持各分立權力的獨立性，防止檢察權造成強制性的直接干預。因此，法院直接撤銷或改變行政機關不合法決定或上級法院對下級法院不合法判決進行的司法監督也都不是法律監督。事實上，在法律面前，檢察權和審判權是同等的，并非存在誰高于誰的問題，也不存在誰干預誰的情形，二者統一于法律，法律是監督的依據，也是其監督的界限。如果法律監督程序啟動而引起進一步的審查程序，經審查被監督者行為符合法律規定，則再次證明決定的有效性與正確性，但審查程序的啟動并未造成權力的干預，至多只是產生一種事實上的影響，檢察機關的法律監督程序只是啟動對被監督行為的進一步審查而已，并非直接對被監督行為或決定作出實體性的變更或撤銷，法律才是被監督行為合法性最終確定的依據；而如果經審查不符合法律規定，則證明該行為本身就應該予以糾正，法律監督程序的啟動是合憲的。由此可見，檢察官對法官之角色，除扮演“同等機關”外，另外亦扮演“監督機關”，亦即，對于法官的“認事”與“用法”扮演著合法性之監督義務，即為了“法維護”之角色，而監督法官的審判程序。[14]86

三、檢察院作為我國憲法上法律監督機關的合憲性

綜上所述，以公訴為核心的檢察權，基于客觀義務之要求，檢察權由此而具有一種普遍性的法律監督功能，不僅可對行政權和司法權進行監督，即所謂對“權”或“事”的監督制約，也可以對“人”的違法犯罪行為進行監督，以確保國家法律的客觀意旨得以貫徹實施。事實上，由于刑罰是對違法行為的最后手段，通過對刑事犯罪的追訴，根據舉重明輕原則，檢察機關可以成為對人們是否遵守國家法律進行全面監督的機關，具有權力賦予及行使的正當性。然而，檢察權的內在價值為法律監督只是一個方面，其解決的是檢察權與行政權及司法權之間的內核區別；但檢察機關法律監督的范圍有多大，是否有必要將其作為憲法上的法律監督機關而具有對國家法律的實施進行全面監督的功能，或者即使作為憲法上的法律監督機關，其權力的合理范疇有多大則是另一方面，此乃一國政治法律制度選擇的問題。

(一)我國一元憲政體制國情的符合性

在德國，從1848年開始設立檢察制度，剛開始也只是為了對抗糾問法官的濫權所設立的“監督機關”，其后才慢慢發展成為對警察監督，及取代法官的審前偵查程序的角色；甚而進展到執行監督，即今日德國法制的刑事訴訟程序全程監督者角色。[14]80但德國的法制并沒有將之定位為憲法上的法律監督機關；相反，只是作為行政機關下面的一個部門，受司法部長統一領導。同時，無論是大陸法系還是英美法系其他國家的檢察制度，檢察機關基本上都不像我國這樣直接由權力機關產生，并且具有與行政機關及法院相比同的法律地位及廣泛的法律監督職能。但另一方面，我國是由人大主導的一元憲政體制，在我國人大產生的行政權與司法權之間就缺少一根互相制衡的權力棒，尤其是對司法權的監督，因為司法機關具有對行政權合法性的審查權，但卻沒有其他權力對司法權進行監督制約，難以保持憲政權力結構的穩定。換句話說，雖然權力分立與制衡是西方實行民主法治國家的基本原則，我國未實行西方的三權分立制度，行政權、司法權都由人大產生，即使存在權力分立，也只是由人大將不同屬性的權力賦予不同的機關行使而已，但權力分立與制衡所產生的憲政權力結構的穩定則是任何法治國家所追求的。由于我國人大特殊的職權行使機制以及法律地位的至高性，一方面無法常態化地對行政機關及法院進行監督制約，只能做抽象性的處置，不能單獨對個案進行處理；另一方面行政機關及審判機關也無法與人大之間形成權力制衡。因此，就需要增設一個與行政機關和司法機關同等地位的機關進行權力制約。而以法律監督為內生價值的檢察機關正好切合權力機關——全國人民代表大會對行政機關和司法機關進行監督的機關，由此我國的檢察機關就承擔起人大對我國法律實施監督的任務，從而成為我國憲法上的法律監督機關。但為了防止檢察機關成為法外的監督機關(因為只有檢察機關對行政機關和司法機關的監督，而無相反的制約措施)，檢察機關的法律監督則必然又僅能具有程序性的監督效力，以防止造成實體上的干預。事實上，司法權對行政權的制衡，是司法權具有直接干預行政權的權能，實質上是司法權在法定的情況下可行使一部分行政權，比如撤銷或變更不合法的行政決定，這是因為如“只限于行使其自身的職能，政府各部門便無法對其他部門行使不當的控制或影響”[7]17，只是其干預的界限存于各個相關國家權力作用范圍的非核心部分而已。[15]總而言之，為了彌補對行政權和司法權制約監督的不足，防止權力腐敗和被濫用，保證國家權力在法治的軌道上正確運行，就必須在人民代表大會下設立專司監督的法律監督權能，并將該權能賦予某一機關，使其成為專門的法律監督機關[16]，而檢察權的內生價值屬性就是法律監督，如此正好切合我國憲政體制的要求。由此可見，我國的檢察機關是權力機關對國家法律實施進行監督的代表機關。

(二)監察委員會監督權能自身的局限性

在我國的此次監察體制改革過程中，當檢察院的職務犯罪偵查等權能整合至監察委員會之后，從功能意義上來說，監察委員會的監察職能的確具有顯著的監督性——對國家機關及其公職人員的行為是否符合國家法律、政策等規定進行監督、檢查。但這種監督僅為一般意義上的監督，與公安機關對普通刑事犯罪的偵查以及對違法行為的檢查等職能之間并無二致，只是監督對象不同而已。他們都無法與檢察院以公訴為中心的權力場域而基于客觀義務所要求的法律監督相比同。法律監督，強調對人們權益的保障與對犯罪的追懲始終居于同等地位，具有監督法律正確、統一執行的內在價值。而偵查或調查則是“通過收集確實、充分的證據，盡可能將所有的犯罪分子都交付審判，從而實現憲法和法律維護社會安寧與秩序的職能目標”[17]，具有目的上的單一性與功利性。因此，缺少了對客觀義務的內在要求以及由此而對人們的行為進行普遍性的審視與監督，并不符合法律監督的內在構成。

事實上，與其說此次監察體制改革是職權的轉隸，還不如說只是對監察委員會的賦權，因為，即使檢察院的職務犯罪偵查權能轉隸至監察委員會，但檢察院的偵查權能并沒有完全喪失，如我國《刑事訴訟法》就規定了檢察院對公安機關偵查的案件可以退回補充偵查，也可以自行偵查。*我國2012年《刑事訴訟法》第171條規定：人民檢察院審查案件，可以要求公安機關提供法庭審判所必需的證據材料；認為可能存在本法第54條規定的以非法方法收集證據情形的，可以要求其對證據收集的合法性作出說明。人民檢察院審查案件，對于需要補充偵查的，可以退回公安機關補充偵查，也可以自行偵查。同時，《檢察院組織法》第11條規定：人民檢察院發現并且認為有犯罪行為時，應當依照法律程序立案偵查，或者交給公安機關進行偵查。由此可見，單純地認為監察委員會獲得原先屬于檢察機關的職務犯罪偵查權能，就取代了檢察機關的法律監督機關之憲法地位是片面的。更何況，此次監察體制改革，從《決定》及《草案》賦予監察委員會的職權作用對象可知，監察委員會并無對機關的監察權能。易言之，監察委員會不具有對“權”或“事”的監督制約功能，僅行使對公職人員的違法犯罪進行“人”的監督，因此，監察委員會更像是一個對公職人員違法犯罪行為的真相披露者，但其權力場域也僅限于此。而法律監督，更強調產生具有法律效力的督促措施及糾正程序，具有權力制約的功能。另外，監察委員會監督的對象僅為國家公職人員，而不具有對普遍民眾之行為進行監督的功能，同樣還具有監督對象的局限性。

四、結 語

作為“法律的守護者”和以公訴為核心的檢察權，基于檢察官的客觀義務而具有法律監督的內生價值。但如同行政權的本質為法律執行、司法權的本質為法律適用一樣，一旦將行政權和司法權分別賦予行政機關和審判機關，這些機關所具有的具體職能則會呈現一定的混同。也就是說，行政機關可能會具有司法權或立法權的職能，審判機關也可能會具有行政權的職能，這是因為，“政府的大多數活動要復雜得多……以至無法將它們分割為意志活動和執行活動”[7]304，因此，“行政任務主要而并非全部都由行政機關執行。一方面，在特定情況下，議會(議會行政、預算事務、計劃行為)和法院(司法行政、非訴案件主管權)也可以以行政的方式進行活動；另一方面，在特定條件下，行政機關可以立法(制定法規命令)”[18]。換言之，雖然檢察權的內在本真為法律監督，但檢察機關或法律監督機關的具體職能也可能會具有一些非法律監督的職能。由此可見，法律監督是對檢察機關行使權力所要達到的功能和目的的一種整體描述和定義，它解決的是檢察權的功能問題，不解決檢察權的構成和內容問題。如此而言，“就不能將檢察機關的法定職權分解成一項一項的權力，然后質問某一項權力究竟是不是法律監督”[19]，而應該基于檢察官的客觀義務并對法律客觀意志的實現為基礎去探討一項權力或行為是不是法律監督?？傊?，雖然監察委員會具有行政監察與職務犯罪偵查等一系列對國家公職人員行為違法、犯罪進行調查的監督權能，但由于監察委員會之監察權不具有如檢察官雙重義務所內化的法律監督價值與功能，僅是一般性監督，而非法律監督。如此而言，對監察委員會的憲法定位就不能承繼或取代或共存檢察院的法律監督機關地位，此既是監察委員會法律定位的憲法邊界，也是其職能賦予所應遵循的基本原則。

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