城投公司發展戰略思考

摘 要 鑒于2014年以來，為有效遏制和防范伴隨各級城投公司所產生的風險，中央發布了一系列文件要求“建立以政府債券為主體的地方政府舉債融資機制，剝離融資平臺公司政府融資職能”。基于此，城投公司將迎來一場變革，轉型升級迫在眉睫。那城投公司未來的路如何走，如何設定適合自身的發展戰略等值得我們思考。

關鍵詞 城投公司 轉型升級 發展戰略

一、引言

筆者所在的區縣級城投公司于2002年成立，一直作為政府事業單位來管理。2014年以來，公司也逐步開始向市場化方向轉型，但業務板塊及管理模式還是與地方政府關聯密切。另外，公司的發展戰略也隨著政策環境的變化在不斷完善，但受制于體制和政府背景，基本上都是圍繞著地方的發展規劃布局展開，以土地為主要資源，以融資為主要功能。2016年，公司設立董事會，現有3名董事，監事會由區國資監管部門派出。公司于2017年申請成立集團，目前集團公司內設集團綜合部等9個部門，下設10余個子公司及項目部，實行扁平化的組織管理架構。集團采用的是做大做強的擴張型戰略，資產總額從十幾億元達到了八十幾億元，實現了資產規模的快速擴張，業務板塊的快速展開，屬于典型的擴張型戰略。目前，主營業務大致可以分為4部分：一是基礎設施建設、政府工程代建；二是房地產開發；三是投融資，資本運作；四是資產管理、經營。

二、城投公司現狀及問題

（一）公司治理結構不完善、缺乏有效的激勵機制

城投公司雖然是獨立的法人單位，但其經營決策和財政政策受制于地方政府，管理人員都是政府任命或直接在政府中兼職，沒有經營公司的經驗及思路。法人治理結構及投資決策等制度不健全，董事會、監事會形同虛設，投資決策草率，具有政府部門下屬事業單位的特點，絕大部分業務的開展都需要依靠政府，幾乎沒有獨立開展業務的能力，嚴重缺乏競爭力。公司人員管理方面還存在行政管理的影子，日常管理中還有很多不到位的情況，消極怠工、權責不明確等現象還普遍存在。有能力的員工缺少一個好的展示發展平臺，存在“劣幣驅逐良幣”的現象，沒有激勵機制。

（二）盈利能力較差、融資渠道單一

城投公司承接的項目一般為政府收益率較低的公益項目，并且投資額較大，地方政府財力不足，只能通過城投公司自身融資的方式來解決項目建設資金的缺口，而債權融資是城投公司目前的唯一融資渠道。公司的運營成本較高，項目收益較低，造成公司盈利能力較差，大多數城投公司都是采用借新還舊的模式來償還巨額債務，資產負債率高，公司承擔較大的財務費用的同時也造成了進一步融資的困難，抵抗風險能力較差。若是宏觀經濟政策調整，融資渠道受阻，部分城投公司現金流會出現問題。

（三）閑置資產多、資產質量差

為增強城投公司的融資能力，地方政府將供水、供氣、道路、橋梁、土地、公園等資產注入城投公司，但城投公司只擁有所有權并無實際的管理權，所以經過長期積累而形成的巨大資產運作起來較難，而且部分資產的產權不清晰、權屬不清晰，造成了無人管理的局面。而且很多城投公司為了融資而進行大量包裝，資產大而不實，資產規模膨脹但可實際用于抵押、擔保的有效資產較少。

（四）業務板塊多、主營業務不突出

大多數城投公司涉及的業務板塊較多，有開發、建設、金融、市政、檢測、綠化、房地產等，但多數具有盈利能力的板塊只停留的淺嘗輒止的層面，大部分建設僅是有代建收入而并不是實施主體，更有的只是徒有虛名而無實際業務，核心業務不突出，主營業務不強，造成公司發展方向不清晰，效益增長緩慢。

（五）效率較低、市場競爭力較差

城投公司在尚未與地方政府脫鉤的情況下，各類事情都需要報地方政府審批，而地方政府審批效率低，審批時間較長。這明顯不適應市場環境，很多機會可能在審批過程中就錯過了。企業如果不能快速決斷、快速實施和靈活把握商機，那一旦推向市場，競爭能力較其他企業會有較大差距。

三、城投公司發展戰略

（一）建立現代企業制度

現代企業制度是指以完善的企業法人制度為基礎，以有限責任制度為保證，以公司企業為主要形成，以產權清晰、權責明確、政企分開、管理科學為條件的新型企業制度，其主要內容包括企業法人制度、企業自負盈虧制度、出資者有限責任制度、科學的領導體制與組織管理制度。

（二）實施主營業務相關多元化戰略

多元化戰略是指企業為了更多地占領市場和開拓新市場，或避免經營單一事業的風險而選擇性地進入新的事業領域的戰略。相關多元化戰略是指進入與公司現在的業務在價值鏈上擁有競爭性的，有價值的“戰略匹配關系”的新業務。相關多元化戰略可以將專有技能、生產能力或者技術由一種經營轉到另一種經營中去。

穩定而具有優勢的主營業務是企業利潤的主要源泉和生存的基礎，城投公司應找準自身定位，利用好地方政府的資源優勢，選擇自身熟悉的板塊并盡量擴大市場占有率及效益。在此基礎上實行主營業務相關多元化戰略，利用主營業務優勢和相關的技術經驗，進一步整合及經營公司有效資產，獲取穩定的現金流。例如，以房地產開發為主營業務的企業可沿著土地一級整理開發的價值鏈進行前后延伸，進行土地一級整理，物業服務等相關業務。

（三）調整創新財務戰略

財務戰略，是指為謀求企業資金均衡有效地流動和實現企業整體戰略，為增強企業財務競爭優勢，在分析企業內外環境因素對資金流動影響的基礎上，對企業資金流動進行全局性、長期性與創造性的謀劃，并確保其執行的過程。

城投公司財務戰略的選擇必須與經濟增長方式相適應，要求從粗放增長到集約增長的轉變。為了適應這種轉變，財務戰略需要從以下兩個方面進行調整。一方面，調整城投公司財務投資戰略，加大主營業務項目的投資力度，合理規劃，從長計議。城投公司經濟真正的增長要求提高資源配置能力與效率，而資源配置能力和效率的提高取決于主營業務的發展，可為其他業務的發展奠定基礎，可以實現長效經營。另一方面，加大城投公司財務制度創新。通過建立與現代企業制度相適應的現代財務管理制度，既可以對追求短期數量增長的沖動而開展非相關業務形成約束，又可以強化集約經營與技術創新的行為取向；通過明晰產權，從企業內部抑制掠奪性經營的沖動；通過效益最大化和本金擴大化為目標的財務資源配置，限制高投入、低產出對資源的耗用，使得經營集約化、高效化得以實現。

（四）營造干事創業的文化氛圍

企業文化是企業在經營活動中形成的經營理念、經營目的、經營方針、價值觀念、經營行為、社會責任、經營形象等的總和。是企業個性化的根本體現，它是企業生存、競爭和發展的靈魂。隨著社會的發展，人們開始意識到企業文化的重要性，優秀的企業文化成為現代社會的重要標志，企業文化建設是實現企業發展戰略的重要保障。

城投公司應該培養自己的價值觀，促使員工進一步為公司作出貢獻，公司要創造舒適的工作環境，注重企業人文環境的塑造，創造積極向上、開拓進取的氛圍，使企業員工感受到家的溫暖，把公司當成自己的一部分，使員工具有主人翁的意識。這既是推動公司不斷前進的重要力量，也是實現企業發展戰略的重要前提。

四、結語

城投公司是城市的建設者和經營者，要想實現可持續發展，其必須樹立經營城市的戰略思維，圍繞所服務城市的總體發展目標制定發展戰略，需要具備幾種能力：一是前瞻力；二是判斷力；三是資源整合的能力；四是創新能力。而城投公司作為一個特殊的存在，在市場化的轉型中想厘清自身的管理體制，必須走可持續發展的道路，在擴張的同時強化管理，不斷鞏固和強化企業的核心能力，時刻保持良好的財務狀況，防止過度負債，以免發生不必要的財務危機，處理好調整和發展的關系，增強核心競爭力，進一步深化企業產權制度和組織結構變革，重視人才的引進、培養和使用，充分發揮人才的積極性、創造性和創新性，成為地方經濟發展的助推器。

本研究也存在很多不足，在有限的時間內不能完整準確地分析城投公司的所有問題，還有很多需要完善之處，謹以此文起到拋磚引玉的作用，不足也是動力，筆者會持續關注和研究城投公司未來的發展。

（作者單位為青島城陽開發投資集團有限公司投資促進部）

[作者簡介：張競（1990—），山東青島人，學士，投資促進部門負責人，主要研究方向：城投公司的經營，發展及管理。]

參考文獻

[1] 吳東.青島城投集團發展戰略研究[D].中國海洋大學，2015.

[2] 莫雄.城市經營和城投公司戰略調整[J].改革與戰略，2014.

[3] 魯耀純.關于城建投融資平臺建設的思考[J].經濟師，2007.