農村基層治理變革與現實困境

潘夢俐

摘要：進入新世紀以來，我國加快了全面發展的步伐。在農村社會，農業基礎設施不斷改進，隨之而來的是我國農村經濟的不斷增長和農民生活水平提高。與此同時，在農村社會狀態和生產結構的變革下，我國農村治理也面臨一些現實的困境。農村基層社會逐漸走向現代化；基層治理的主體也從一元轉向多元；以前由政府主導的治理權利下放到農村組織和村民本身；基層治理模式走向多元治理。這種多元互動治理模式是農村現代化的重大機遇，然而由于農村社會狀況的復雜性、傳統治理模式的影響以及現有制度的不完善等現實性因素，農村基層治理變革也面臨一系列難題。

關鍵詞：農村 基層治理 變革 多元合作 現實困境

中圖分類號：D422 文獻標識碼：A 文章編號：1009-5349（2018）11-0228-03

隨著我國社會整體經濟的發展，不同的學者已經從各方面做了關于農村、農業、農民等相關問題的闡述，三農問題對協調我國社會發展的重要性已經不需要贅述。習近平總書記在黨的十九大報告中指出，農村基層要“發揮社會組織作用，實現政府治理和社會調節、居民自治良性互動”基層互動治理已經成為農村基層社會發展的重大趨勢。本文擬從當前農村基層治理的現實狀況入手，探究目前農村治理由政府主導的一元治理到多元互動治理模式的轉向，以及該模式轉向面臨的現實困境及影響因素、解決辦法等。

一、農村基層治理

社會治理理論最早興起于西方國家，原指的是控制、引導和操縱，在特定的范圍內行使權威。詹姆斯·N·羅西瑙拓展了治理的概念，將治理定義為一系列活動領域里的管理機制，這些機制雖未得到正式授權，也能有效發揮作用。俞可平教授認為治理的目的是在各種不同的制度關系中運用權力去引導、控制和規范公民的各種活動，以最大限度地增進公共利益。治理是指一種由共同的目標支持的活動，這些管理活動的主體也未必是政府，也不需要依靠國家的強制力量。[1]若我們將治理的概念延伸到農村基層治理，其含義是在農村內部，以政府為代表的公共部門、社會組織以及村民等主體基于對所處行政村的認同感和利益共同體，以協商的方式謀求農村事務的共同管理，提供公共服務，滿足村民的基本需求。[2]

二、農村基層合作治理模式

（一）傳統農村自治

在傳統社會，鄉村治理的最根本目標始終是為皇權服務。國家為了滿足其統治和對社會的控制，會從鄉村廣大農民中征收稅款，用于充實國庫和軍餉。鄉村的鄉紳階級充當了聯結農民和皇權的紐帶，皇權依托鄉紳階層在農村的威信和鄉村中的直接話語權，通過其向廣大農民征收皇糧國稅。另一方面，基于農民對鄉紳治理鄉村公共事務的信任和依賴，相比他們直接向皇權繳納稅款，有了鄉紳“中間人”存在，心里被控制的壓抑感會有所減輕。在傳統社會，國家承擔著很少的鄉村治理責任，他們主要對鄉村農民適當汲取，既彰顯皇權權威，又加強了農民對安全感的需求，從而達到穩固統治的目的。[3]根據費孝通先生的“差序格局”，農民是以家庭和宗族為中心向外擴展自己的圈子，在形成自己所處的圈子之后，一般處在圈子中心的人就能實現對整個圈子的控制。[4]

（二）中華人民共和國成立時期：基層治理模式的轉變

隨著中華人民共和國的成立，農村治理模式也發生了巨大的轉變，鄉紳階級淹沒在歷史的浪潮中，鄉紳權威最終被國家權力取代。中華人民共和國成立之初百廢待興，需要凝聚全國力量建設社會主義，國家需要從農村汲取人力等各種資源建設國家，實現快速的經濟飛躍和人民生活水平的提高。國家運用權威對農村實行了自上而下的改造，農民也將美好的希望寄托于當時轟轟烈烈的合作化運動，國家權力逐漸滲透到農民內部。合作化運動最終轉變為政府一元主導的人民公社運動。在這個特殊時期，鄉村社會的政治形態被國家權力強制整合。[5]孫立平稱這個時期的農村治理形態為“國家通過對鄉村社會的同構而形成的‘總體性社會的一種表現，‘總體性社會的目的是實現對鄉村有效的控制，維護鄉村秩序，從中汲取人力和物質資源用于國家建設，同時調動廣大農民的積極性，動員他們積極投身到社會建設中”。[6]直到國家開始實行家庭聯產承包責任制，取代了人民公社時期的絕對平均制度，國家與人民的關系得以重新建構。農村重新獲得決定權和生產權，掙脫了合作化時期體制的束縛。[7]

三、農村基層互動治理關系的轉變

（一）治理環境向開放轉變

歷史上傳統的鄉紳治理模式，農民依賴的是鄉紳階級的權威，合作化和人民公社時期農民被強制整合到國家政權中。在很長的時間里，農村都處于被管制的狀態，農村基層完全也完全服務于國家政權。但是隨著改革開放后，家庭聯產承包責任制的確立，農民獲得了更大的自主權。在市場經濟環境的推動下，政府也逐漸下放權力到農民和社會組織，尤其是市場的環境也出現了前所未有的開放局面。[8]此時農村也朝著開放的方向發展，以前政府主導的一元治理模式向多元互動治理模式轉變逐漸確立起了政府、村民、社會組織等多元互動的治理模式。開放的社會環境給農村多元治理注入了新的活力，政府、村民和村民自治的關系也保持著相互補充、協調發展的關系。

（二）農村基層治理主體向多元轉變

我國基層農村治理由政府主導的模式一直到改革開放才有所改善。經濟的發展伴隨著政治的變革。在現代化的突圍中，農村基層社會逐漸打破了權力高度集中的一元主體結構，以黨代政的現象已經在消退，正在形成“政府—村民—自治組織”的多元治理主體結構。在開放的社會環境和國家政策的推動下，多元治理模式日益成熟。村民們積極參與到公共事務的決策和管理中，民主意識在不斷的參與中也得以提升；村民自治組織的協同治理作用日益凸顯。與此同時，政府權力也逐漸下放到各主體，在謀求農村發展的過程中采納不同治理主體的意見和建議，各方就意見分歧積極協商，與村民和社會組織共同治理農村公共事務。多元互動治理模式總體在朝著良好的勢頭向前邁進。[9]

（三）農村基層治理新模式：協商民主

在以往，政府是提供公共服務的主體，承擔著管理和監督的責任，政府在基層農村權力較為集中的模式也被稱為“一元治理”。這種治理模式層主導農村治理模式很多年，導致了權力濫用、極端決策等問題。國內很多學者提出目前我國農村的治理模式在向協商民主轉變，如趙秀玲在協商民主與中國農村治理一文中提到，對廣大中國農村而言，鄉村社會結構變化是協商民主重要的動力，協商民主具有外在性又具有內在性，盡管還不是一個水乳交融的整體，目前在國內發展不算成熟但總體來說前景是光明的。[10]而這種協商民主在農村的表現，就是政府的權力利開始逐漸下放，政府從依托個人治理的模式向村民自治轉變，共同參與到農村社會問題的治理。此外，農村社會基層組織也不斷發展壯大，他們要求一定的權力下放給村民和村民自治組織，逐步破除以前一元治理的模式，村民在參與過程中也提高了主人翁的意識。[11]

四、農村基層治理模式轉變面臨的困境

（一）農村復雜的環境

從歷史至今，我國農村社會發生了翻天覆地的變化。自我國實現市場經濟以來，農村搭乘國家政策的快車和憑借自身的努力，農民的收入實現了快速增長，生活水平也得到提升，農村結構發生了巨大深刻的變化，并且在不斷地朝著城鎮化推進。但是廣大農村自然環境千差萬別，經濟發展水平也各不相同，且相比城市來說，我國農村都處于發展的劣勢地位，傳統的治理觀點在廣大農村仍然占據一席之地，農村的教育文化水平普遍不高，導致了其民主意識的增長面臨阻礙。在一些偏遠的農村，現代教育未完全普及，小農思想仍然影響著當地的農民，鄉紳和宗族治理在這些落后的農村依然可見。隨著現代化對傳統農村的沖擊，受歷史傳統觀點深刻影響的農村暫時還不能自如地適應現代化的農村管理模式。

（二）傳統治理觀念的制約

傳統歷史上，皇權依托鄉紳和宗族在鄉村的威嚴，實行鄉紳治理達到對基層農村的間接控制。合作社和人民公社運動是一元治理模式，政府主導農村事務，農民沒有話語權可言。長久以來，形成“慣性壓制”和“慣性聽從”。孫立平用“斷裂”形容中國社會的特征，斷裂社會在現實意義上首先是指明顯的兩極分化——富裕與貧窮、城市與鄉村、上層和下層，社會沿著這條主要的斷裂帶展開，幾乎分為兩個不同的世界，斷裂是時間的也是空間的，涉指經濟和社會結構層面，是社會各部分之間缺少整合的結果。[12]我們可借這一概念分析農村在慣性壓制的情況下，若沒有向現代社會一個很好的過渡期，則易在觀念和思想層面與現代社會形成斷裂，村民有主人翁的意識，但卻沒有系統的行動引導機制，致使在如何行使自主權上不知所措。政府是國家權力的代表，在下放權力給其他主體的時候難免會因為經驗的欠缺有所考慮不足，既要對自組織和村民能接受的權利程度作出考量，又要確保自身一定的權利，也面臨兩難的境地。

（三）農村基層治理各主體缺乏相關經驗

在農村，政府仍然是很多大型公共事務的主導者，首先他們面臨著政績的壓力，在做很多公共事務決策的時候，可能會在一定程度上忽略了農民的利益；再者因為政府部門本身管制性的傳統，公共服務意識還未完全被其內化，導致政府部門在管理農村事務上易出現“過分管制”或“放任自由”的混亂現象。[13]對于村民自治組織來說，他們作為農村治理的新興主體，不同于政府和村民本身，他們既要組織調動村民積極性，組織他們參加各項社區活動，又要協助政府優化配置社區資源，營造和諧友善的環境。面臨雙重的責任與壓力，農村自治組織難免會有力不從心之感。另一方面由于自治組織成員自身經驗的缺乏，在真正的執行過程中，也不能很好地做到將管理和治理落到實處。[14]由于村民文化水平整體不高，也缺乏現代化的民主和自治意識，他們對自己享有的權力和權力的邊界并不是很清楚。

五、完善多元治理模式的建議及對策

（一）鄉鎮政府——構建服務型政府

無疑政府仍然是社會重大發展政策的制定者和貫徹者，在推動農村社會發展的過程中，政府在推動政策落實到基層社會中發揮著“領頭羊”的作用。政府要發揮好總攬全局的作用，把控好農村社會發展的大方向不背離市場經濟的軌道。[15]構建服務型政府，就是要在思想上提高自身的服務意識，給予基層充分的自治權，發揮引導的機制和作用，不對其發展過多干涉，滿足民眾的合理需求，將服務型理念落到實處。在具體的行動方面，要改變傳統命令式的方式，取而代之的應該是協商和溝通的方式。按照馬克思的觀點，“國家是社會在一定發展階段上的產物，是從社會中產生又自居于社會之上并且日益同社會相異化的力量，在漫長的歷史時期，這種‘凌駕于社會之上的力量一直駕馭著社會并行使著‘把沖突控制在一定的秩序范圍之內的權利”。[16]國家是時代發展的產物，隨著時代的更迭，“強國家，弱社會”的發展模式也在順應時代而改變，我們理應掙脫國家與社會的二元對立模式的束縛，逐步實現國家與社會共同管理的模式。對基層社會來說，就是要保障村民的切身利益與合法權益，制定合理的農村發展戰略，營造美麗和諧的村莊環境，引導農村回歸家園，參與到共同建設新農村的行動中來。

（二）推動完善農村自治組織職能

我們在前文中將農村自治組織稱為“第三方”，顯然在當前復雜的農村情況下，農村社會組織發揮著連接政府和村民的橋梁作用。農村社會良好治理模式的實現，離不開農村組織對上溝通政府部門，對下動員村民積極參與到治理的實踐中來。在現代社會，鄉紳階級雖已不復存在，取而代之的是順應時代的農村組織，農村組織是為了更好地協調村民和政府關系，確保有關農村發展和保障農村切身利益的重大政策的執行，豐富農村的文化活動，促進農村經濟發展而應運而生的重要的民間治理力量。農村組織在組織和動員村民參加農村活動方面具有強大的效率和執行力。憑借農村自治組織和村民的原生親和力，本文認為，這種自治組織協同政府治理基層社會的模式會朝著更好的形勢發展，村民們經過這種長時期的互動與合作增強了對自治組織的信任，還有彼此之間的凝聚力和“共同體”感。

（三）切實保障村民的自治權益

目前我國基層治理模式的轉型，歸根結底是為了保障村民的權益和利益，讓其有更多的機會能決定與自身發展相關的事務和決策。因此，村民是基層社會治理的重要主體。在基層農村治理中，首先是要尊重農民的意愿，將他們的利益放在決策考慮的最重要位置。這也要求要盡快完善村民自治的相關制度。制度是行為的客觀保證，當前農村存在的問題是保障村民自治的制度不甚完善，在這樣的情況下，村民易因缺乏制度保障而對很多公共事務采取漠視或不作為的態度。制度的供給不足、供需斷裂，易導致村民、自治組織、政府協商共治的模式難以真正落到實處。其次尤其是在偏遠的農村，老人和小孩占的比例為大多數，農村及時調整產業結構發展經濟的情況下，吸引外出務工的年輕人回村發展，既可以吸收現在青年人的就業意向，鼓勵他們在自己的村莊創造財富，又可以吸納更多的參與主體的意見和建議，通過在執行的過程中讓其政治權益得到合理的保證，創新選舉方式，共同監督，讓參與這一過程陽光透明。

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責任編輯：關磊