治理視閾下我國政府績效評估法治化分析

許小嬋

摘要：新公共管理運動中最為重要的部分之一就是績效管理改革，其目的是監督以及推動政府機構及其工作人員行使職能。在治理理論逐步興盛的同時，績效管理改革也肩負起了時代賦予它的神圣使命。政府績效評估作為一種新的公共管理手段，對政府的行為予以客觀性評判，迫使政府向法治化方向發展。而本文旨在分析政府績效評估法治化建設過程，為我國政府從治理到法治再到善治提供參考。

關鍵詞： 績效管理 治理視覺 績效評估 善治

中圖分類號：D630 文獻標識碼：A 文章編號：1009-5349（2018）12-0202-02

政府的績效評估一直以來是大家關注的熱門重點話題。我國目前尚處發展中時期，要想獲得更全面的發展，就不能僅僅注重經濟快速發展，還要關注文化、民生、環境保護等其他領域的發展。經濟的發展能夠促進其他領域的進步，但是過多地關注經濟發展，就會造成社會發展的不均衡、不充分，不能滿足人民群眾日益增長的美好生活需要。任何時期的任何國家，政府治理過程中人治和法治是兩個永遠無法割離的話題，本文就從治理視域下我國政府績效評估的法治化進行簡單的分析。

一、治理理論與我國政府績效評估

1995年全球治理委員會第一次系統性地界定了治理理論的應用范圍：（1）最小國家治理；（2）新公共管理的治理；（3）“善治”的治理；（4）公司治理的治理；（5）社會控制系統的治理；（6）自組織網絡的治理。該報告還指出，個人與機構以公共或私人形式管理各自事務是治理理論的核心。[1]治理作為一種管理事務的方式或手段，其最終目的是調和利益沖突以及平衡各方關系。圍繞該理論核心，可以看出政府在管理觀念上展現出了新姿態。政府行為法治化主要是解決官僚制行政范式下法律過分管制問題，這一趨勢主要表現為解除過分的法律管制，是從過分的法制回歸法治的進程。[2]法治成為對政府行使權力強有力的制約力量。

中國政府歷來重視政府績效管理工作，提出了許多明確的管理要求和具體的實踐思路。黨的十八大報告提出“創新行政管理方式，提高政府公信力和執行力，推進政府績效管理”。十九大報告提出“全面實施績效管理”，也表明中央對績效管理工作提出新的要求。對政府工作進行制度化、規范化、法治化績效評估，是推進政府治理現代化的重要手段。

二、政府績效評估法治化的現狀分析

如前所述，黨中央和政府對政府績效評估工作提出了具體的要求，但在具體實踐中，該項工作主要由地方政府推行，許多地方都先后出臺了績效評估管理辦法，績效評估日趨常態化、規范化。根據中國的施政慣例，政府績效評估工作的推行力度、廣度以及深度，與當地政府領導人的重視程度密不可分。除此之外，下列因素也是制約政府績效評估法治化程度的重要因素。

一是政府績效評估立法層次低。在政府績效評估的立法方面，缺乏國家層面的頂層設計，多為地方政府的自發立法，這些立法層級底、范圍窄，且各地發展不均衡。根據各地已出臺的評估辦法和指標，評估主要針對的是政府的具體行政行為，對影響大多數人利益的抽象性行政行為不予評估或較少評估。這些評估辦法缺乏有效的銜接和統一，比較分散。

二是參與績效評估主體范圍小，社會組織和公眾參與程度不高。俞可平說：“到目前為止，幾乎所有對政府的評估都是上級評下級或組織、宣傳人事部門評其他部門，說到底是政府自己的內部評價。”[3]這個說法一針見血地指出了政府績效評估主體存在的問題，首先，政府績效評估工作多由政府主導，評估主體單一、評估方式單向、評估過程封閉；其次，政府部門內部的縱向考核評估，不僅降低了評估結果的真實性和客觀性，也削弱了政府的權威性，降低了政府的公信力，使績效評估失去導向性。

三是績效評估考核內容范圍窄。在評估指標的內容方面，多注重 “顯性”的考核，忽視經濟發展質量、生態環境保護、民生發展需求等“隱形”指標的考核；在評估指標的設計方面，過分注重眼前利益，缺少全面性、前瞻性的指標設計，體現不了績效考核的導向性和科學、永續發展的要求；在評估指標的設置方面，關注過程性考核，忽視對工作效果的把握；在評估考核的目標方面，往往在多重目標的選擇和權重的排序上，受地方政府考核目標多由下級部門自己申報因素的限制，上下級難以達成共識導致目標不夠明確和準確。

四是績效評估程序過于簡單。程序的簡單將出現很多隨意性，這種看似有程序跟實際沒有程序沒有什么區別，也沒能提高政績績效評估效率。現在很多對政府的績效評估也只是簡單的、抽象的、片面的對當下進行評估，沒能起到很好的監督作用。

三、實現政府績效評估法治化的對策分析

從英美等發達國家政府績效評估法治化發展的歷程來看，每個國家的政府績效評估實踐都有其自身的特點，表現出一種獨有的特質，這種特質植根于各國特有的國民性格、價值觀以及制度結構等因素所構建的實踐根基之上。[4]推進我國政府績效評估工作法治化，必須明確為什么評（評估目的）、誰來評（評估的主體）、評什么（評估內容）、怎么評（評估方法）。

（一）明確績效評估目的

在進行績效評估的制度安排時，應結合政府制定的五年發展規劃和年度發展目標，選擇項目、服務和相應的政府行為，評價其經濟效益、發展效率、發展質量等。以法治化手段保障評估主體評估權，推進政務公開，保障公眾知情權、監督權；發揮績效評估的引導性和權威性，完善獎懲制度，實行責任追究制度，將評估結果與各級政府、各級干部的考核獎懲、職務任免等密切聯系起來；通過績效評估，推動政務公開，增強政府行政決策的科學性、公開性，增強各級干部接受群眾監督的自覺性，真正促使各級機關和干部轉變工作作風，落實以習近平總書記為首的黨中央提出的“以人民為中心”的發展思想。

（二）多元評估主體參與

老百姓的獲得感，社會對政府管理能力的認可度和滿意度，才是政府最核心、最根本的“績效”。[5]社會組織與公眾的參與應該成為績效評估管理當中的重要環節與指標。通過他們的參與，更能明了社會公眾的期待與政府行為之間的差距到底有多大，差距又在哪里，促使政府部門對未來的工作進行改進，并采取實際行動加快職能轉變。針對我國目前政府績效評估主要是在政府部門內部進行的封閉式的“官評官”的評價機制，讓社會組織與公眾參與評估之中，破除政府績效評估中的執行者虛位困局，建立政府機關、社會公眾和第三方組織共同對政府政績進行考核評估的制度安排。在政府實施行政行為過程中，政府是公共服務的提供者，社會公眾和第三方組織是公共服務的感受者。在這個意義上，二者沒有直接的利益關系，甚至表現出某種程度的“對立”，所以能夠提供更加客觀可信的評估結果。

（三）健全績效評估內容

實施政府績效評估，要明確評估的目標、確定評估的標準、規范政府行為、設定政府服務標準和服務質量等。只有使符合公眾利益與意志的績效目標、績效標準、評估指標、評估程序、評估結果如何運用等通過法的形式加以確認和固定下來，才能真正實現基于績效的管理。[6]其中的評估內容、評估指標體系、評估標準、指標的權重與排序等問題無疑是重點也是難點。如政府部門年度重點工作難以量化；“三定”方案職能邊界不夠清晰；特別是多部門協作的事項，責任劃分不清，推諉扯皮現象嚴重等。在確定績效評估的內容時，績效評估的主管部門應與政府各職能部門深入溝通，圍繞本部門確定的權力清單，厘清權力的范圍、種類和數量。圍繞各部門的權力清單，結合地方的中心工作，按照科學合理、客觀公正、職權責統一的原則設置評估內容和標準。對于每一級政府及部門，評估指標內容至少要包括六大方面（經濟、政治、社會、文化、生態文明和黨建）。要把招商引資項目的落地，本地區營商環境的提升作為績效評估的重點，尤其要關注政府對民生投入和改善的力度、社會公共服務體系的完善、為群眾辦了哪些實事、民生服務項目建設等方面，重點是將社會治安狀況、環境保護、食品藥品監管等與群眾日常生活密切相關的工作納入政府績效評估體系，以績效評估為抓手，建設服務型政府。

（四）科學績效評估方法

大多數地方政府普遍采用“定性”與“定量”相結合的績效評估方法。由于“量化”能較為客觀直接地反映政府行為的結果，故設定績效評估的指標時，盡可能地將評估指標量化。對政府的工作績效實行量化的考核評估無可厚非，但如果對量化沒有一個科學的清醒的認識，標準不清，范圍不當，就會形成“定量”與“定性”的形式化。探索政府行政活動運行的規律和價值取向，把握好“定量”與“定性”相互之間的關系，將老百姓的獲得感、幸福感與滿足感作為政府績效考核的指揮棒。省、地、縣（區）各級政府大多有自己獨立的評估考核標準體系，考核的具體標準不統一，時間不一致，考核目標設置就會出現偏差。建議由省一級政府制定考核評估標準和具體考核時間，界定績效考核的內容范圍，明確績效考核評估指標體系和方法，以增強省級政府績效目標設置對下級政府的指導性，避免不同的地市政府和部門采取不同的標準、方式和方法，也可避免各地市政府為了適應省級政府的考核目標而隨意更改自己的考評目標體系。

改革開放要向縱深發展，政府就要創新管理體制機制，而政府績效評估是政府創新管理體制機制的重要內容。如何使政府工作能更好地回應公眾，高效施政，科學管理，增強政府工作人員的責任心，理性而客觀地評價政府的管理及其產生的結果已成為全世界關注的焦點。借鑒發達國家政府績效評估法治化的經驗，總結我國政府績效評估的實踐經驗，借助“互聯網”等現代技術優勢，探索符合中國國情的政府績效評估之路已是大勢所趨。

參考文獻：

[1]全球治理委員會.我們的全球伙伴關系[R].牛津大學出版社，1995：23.

[2]毛壽龍.有限政府的經濟分析（序言）[M].上海：上海三聯書店，2000.

[3]劉江，樂瑞芳.學術機構獨立評價政府——衡量民意與決策間的距離[J].瞭望新聞周刊，2004.

[4]章群，牛忠江.政府績效評估法治化的制度邏輯——基于美國經驗與本土資源整合的考察[J].現代人才，2009（6）：19-22.

[5]付艷華，劉燁.砥礪奮進的五年系列之三：政府績效管理走向“多元交互”時代[OL].環球網，2017-10-16.

[6]（美）heMaxwellSchoolofCitizenshipandPublicAffairs.政府績效評估之路[M].鄧淑蓮等譯.上海：復旦大學出版社，2007.

責任編輯：于蕾