基礎設施PPP項目內部控制體系設計初探

繆夢川

[摘要]基礎設施建設的模式從傳統的政府自建轉變為代建，再發展到目前的PPP模式，有效提高了基礎設施建設水平、經濟效益及社會效益?；诖?，筆者從基礎設施PPP項目的內涵與特點出發，闡述了基礎設施PPP項目內部控制體系設計，首先介紹了內部控制體系的總體架構，然后具體介紹了內部控制體系的五個部分，意在幫助工作人員科學合理地進行基礎設施PPP項目內部控制體系設計。

[關鍵詞]基礎設施；PPP項目；內部控制

[DOI] 10.13939/j.cnki.zgsc.2018.26

雖然PPP模式在基礎設施建設項目中的應用較為廣泛，但是在實踐的過程中，存在很多失敗的案例，比如北京京通公路、鑫遠閩江四橋以及沈陽第九水廠等，分析這些基礎設施建設項目失敗的原因可以發現，工作人員并沒有對建設項目的全過程進行有效的內部控制。因此，對于基礎設施PPP項目內部控制體系設計分析具有一定的理論指導意義以及實踐價值。

1 基礎設施PPP項目分析

PPP是Public Private Partnerships的簡稱，譯為公私伙伴關系，是一種全新的項目融資模式。因此，基礎設施PPP項目就是基于公私伙伴管理開展的基礎設施建設，該項目可以實現社會資本的利用最大化，解決政府部門財政經費緊缺的狀況，有助于基礎設施建設質量與效率的提升。從本質角度看來，基礎設施PPP項目雖然是政府部門和社會資本的合作，但是仍舊存在分歧。其中，兩者的合作是指政府部門與社會資本（即私營企業）充分發揮各自的優勢，提供最佳資源（如資金、技術和人才等）進行互補性合作。兩者的分歧是指政府部門和私營企業在利益追求、風險分擔以及權力分配等方面有所不同，在利益追求方面，政府部門更為注重社會利益，私營企業更為注重經濟利益；在風險分擔方面，政府部門與私營企業的風險偏好有所不同；在權力配置方面，政府部門與私營企業存在所有權、監督權與收益權等權力的歸屬方面存在分歧。因此，工作人員需要構建完善的內部控制體系，促進兩者的合作，解決兩者的分歧。

在進行內部控制體系設計之前，工作人員需要了解基礎設施PPP項目的目標及特點，有針對性地進行內部控制體系的構建，提高內部控制體系的有效性。具體而言，基礎設施PPP項目的最終目標為：在社會公眾滿意的基礎上，政府部門獲取相應的社會利益、私營企業獲取相應的經濟利益?；A設施PPP項目和一般工程項目有所差異，呈現出如下特點：

第一，公私合營模式，在基礎設施PPP項目建設的過程中，政府部門和私營企業共同承擔項目責任以及項目風險；第二，資金來源渠道廣，通常情況下，基礎設施建設包括公共生活設施以及市政工程設施，需要投入大量的資金，如果僅通過政府的財政撥款進行項目建設，大大增加政府部門的財政壓力，很容易導致項目建設出現問題，而基礎設施PPP項目可以擴展資金來源，私營企業也會提供部分資金用于項目建設，緩解財政部門的壓力；第三，后期維護水平較高，基礎設施大都擁有較長的使用壽命，后期維護工作量大，需要投入的維護支出也比較高，基于PPP模式建設的基礎設施，其維護工作由私營企業與政府部門共同負責，后期維護模式包括政府部門維護模式、私營企業維護模式以及共同維護模式，在很大程度上提高了后期維護水平，可以提高基礎設施的應用效果[1]。

2 基礎設施PPP項目內部控制體系設計

2.1 內部控制體系的總體架構

通過上述特點分析可知，基礎設施PPP項目和一般工程項目的差異，使其內部控制體系也與一般工程項目有所差異。按照《內部控制基本規范》這一標準看來，基礎設施PPP項目內部控制體系主要包括內部環境、風險評估、風險控制、風險監控以及通信這五個部分。在進行內部控制體系設計時，工作人員需要將企業與政府的戰略目標作為整體指導，從內部環境角度看來，內部控制體系需要重點突出政府與私營企業合作制定的公私合營機制；從風險評估角度看來，內部控制體系需要注重內部與外部兩方面風險的識別和分析；從風險控制角度看來，內部控制體系需要根據不同的風險點采取相應的風險控制措施；從風險監控角度看來，內部控制體系需要實現多層次全面性的監控；從通信角度看來，內部控制體系需要制定內部溝通以及外部溝通這兩條途徑。

2.2 內部控制體系的環境設計

對于基礎設施PPP項目而言，內部控制體系需要在特定的環境中建立并貫徹實施。內部環境主要是指內部控制的氛圍與條件，能夠為內部控制奠定良好的基礎。一般來說，內部環境包括組織結構、人力資源、企業文化以及發展戰略等多方面的內容組成?；A設施PPP項目的內部環境設置和常見的內部環境有所不同，常見的內部環境是根據單個主體進行設置，而基礎設施PPP項目是根據企業與政府雙主體進行設置。另外，基礎設施PPP項目在進行內部環境設計時，不僅需要注重項目立項、招標、核算、建設與竣工等方面的控制點，還需要注重項目建設的長期性以及公益性，以此明確發展戰略承擔的社會責任及其定位[2]。

2.3 內部控制體系的風險控制

通過上述分析可知，內部控制體系的風險控制包括風險評估、風險控制以及風險監控。其中，風險評估是指風險的識別與分析；風險控制是指控制風險的措施；風險監控是對控制風險措施實施的檢查。這三個環節是內部控制體系的主體，需要工作人員需要將控制體系的作為基礎。

首先，風險評估。工作人員在進行內部控制體系的風險評估設計之前，需要對內部控制的戰略目標進行全面分析，明確每一個業務層面的戰略目標隱藏的風險點，并將風險點按照內部與外部進行分類，內部風險主要是指運營風險、收益風險、后期維護風險以及財務風險等；外部風險主要是指政治與法治環境風險、自然環境風險以及經濟環境風險。在進行內部風險以及外部風險的分析時，工作人員需要配合應用定性分析方法與定量分析方法，全面體現出風險偏好。

然后，風險控制。在內部控制體系中，風險控制主要是根據上一個環節分析的結果制定相應的控制措施，確保內部風險與外部風險都維持在項目能夠承受的范圍內。一般來說，風險控制措施分為預算控制措施、會計系統控制措施、授權審批控制措施、運營分析控制措施以及不相容職務分離控制措施等。

最后，風險監控。從本質角度看來，基礎設施PPP項目是層次較高且較為復雜的專項監控項目。因此，內部控制的風險監控內容較為復雜，包括政府部門以及社會資本表現的行為、基礎設施PPP項目的建設質量、政府部門以及企業資金的運作狀況、基礎設施PPP項目的后續維護工作等。與此同時，基礎設施PPP項目不僅需要進行內部審計與外部審計，還需要在內部控制體系中添加內部監控體系，引入更多的監控主體，并向監控主體賦予相應的監控權力，提高風險監控的全面性與有效性，保障基礎設施PPP項目最終目標的達成。

2.4 內部控制體系的通信設計

對于基礎設施PPP項目來說，工程項目信息大都通過報告形式進行傳遞，不同層級的管理者對工程項目信息的需求有所不同。對于基層管理者以及信息的使用者來說，需要了解并掌握經營管理相關的交易數據，主要需求操作性信息；對于中層、高層管理者以及信息使用者來說，主要需求戰略性以及策略性信息。和一般工程項目有所差異，基礎設施PPP項目的信息需求主體包括政府部門、企業、金融信貸部門以及大眾媒體等，在進行信息處理與傳遞的過程中，需要滿足每個層次與不同主體的信息需求。通常情況下，內部控制體系中的通信設計分為內部信息通信以及外部信息通信這兩個部分，內部信息通信設計是將內部報告為主；外部信息通信設計是將政府綜合財務報告以及媒體披露的內部控制報告為主[3]。

3 結論

綜上所述，內部控制體系的構建可以保障基礎設施PPP項目的順利完工及長久運行。通過本文的分析可知，工作人員需要吸取基礎設施PPP項目失敗的經驗，設計由內部環境、風險評估、風險控制、風險監控以及通信構成的內部控制體系，實現基礎設施PPP項目建設的全面深入管控，促進基礎設施建設的可持續發展。本文的分析仍舊存在不足，僅供參考。

參考文獻：

[1]樓建波.基礎設施公私合作（PPP）項目債權人的介入權研究[J].社會科學，2018（3）：92-103.

[2]孫慧1，賈書華1，王宇寧2.考慮談判力因素的PPP項目控制權配置研究[J].工程管理學報，2018（1）：1-5.