學習監(jiān)察法應(yīng)注重把握好四個維度

賀洪波

黨的十九大報告提出要“深化國家監(jiān)察體制改革，將試點工作在全國推開，組建國家、省、市、縣監(jiān)察委員會，同黨的紀律檢查機關(guān)合署辦公，實現(xiàn)對所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋。制定國家監(jiān)察法，依法賦予監(jiān)察委員會職責權(quán)限和調(diào)查手段，用留置取代‘兩規(guī)措施。”根據(jù)黨中央的統(tǒng)籌部署，《中華人民共和國監(jiān)察法》（以下簡稱“監(jiān)察法”）已由第十三屆全國人民代表大會第一次會議于2018年3月20日通過，并于同日由國家主席習近平簽署主席令予以公布施行，《中華人民共和國行政監(jiān)察法》（以下簡稱“行政監(jiān)察法”）亦同時廢止。這是我國監(jiān)察立法史上的一件大事。

“徒善不足以為政，徒法不足以自行。”新法伊始，學必當先。包括各級紀檢監(jiān)察干部以及所有行使公權(quán)力的公職人員在內(nèi)學習好監(jiān)察法，對于該法的有效施行意義重大。“橫看成嶺側(cè)成峰，遠近高低各不同。”從不同的維度透視監(jiān)察法，將有利于更為深入全面地把握監(jiān)察法的法治內(nèi)涵。當前，在學習監(jiān)察法的過程中，注重把握好以下四個維度是十分必要而有益的。這四個維度分別是監(jiān)察法的改革維度、創(chuàng)新維度、權(quán)力維度和權(quán)利維度。

一、 學習監(jiān)察法應(yīng)注重把握好改革維度

監(jiān)察法是一部改革保障法。學習監(jiān)察法，應(yīng)注重把握好改革維度。改革是決定中國命運的關(guān)鍵一招，是推動中國發(fā)展的戰(zhàn)略選擇。經(jīng)過40年改革開放的實踐洗禮，以改革促發(fā)展的觀念已深入人心，改革精神已浸潤進中國大地的方方面面。《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》開篇指出：“改革開放是黨在新的時代條件下帶領(lǐng)全國各族人民進行的新的偉大革命，是當代中國最鮮明的特色。”在全面推進依法治國和全面深化改革的當下中國，改革的深化要求法治保障，法治的實現(xiàn)離不開改革推動。重大改革必須于法有據(jù)，重大立法應(yīng)當吸納改革成果。《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確要求“實現(xiàn)立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據(jù)、立法主動適應(yīng)改革和經(jīng)濟社會發(fā)展需要。實踐證明行之有效的，要及時上升為法律。” 可以說，在新時代背景下，改革與法治如車之兩輪、鳥之兩翼，二者并行推進、相得益彰，對推動經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展大有裨益。

監(jiān)察法是一部深深地銘刻著改革精神的基本法律。正如第十二屆全國人大常委會副委員長李建國在作關(guān)于《中華人民共和國監(jiān)察法（草案）》的說明時開篇指出：“制定監(jiān)察法是貫徹落實黨中央關(guān)于深化國家監(jiān)察體制改革決策部署的重大舉措。”深刻理解監(jiān)察法，必須深刻理解監(jiān)察法制定的監(jiān)察體制改革背景，必須深刻理解監(jiān)察法治與監(jiān)察改革的辯證關(guān)系。可以說，我國監(jiān)察法治的推進是在宏大的監(jiān)察體制改革背景下拉開序幕的。如果粗線條地回顧我國監(jiān)察體制改革的整個過程，不難發(fā)現(xiàn)，從三地試點到全國試點，再到全面施行，其間貫穿著一條鮮明的以法治保障改革、以改革推動法治的邏輯主線。

2016年12月25日，第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會決定在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點工作，為北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點工作提供了法律依據(jù)。在認真總結(jié)這三個省市開展國家監(jiān)察體制改革試點工作經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，2017年11月4日，第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會決定在全國各地推開國家監(jiān)察體制改革試點工作。2018年3月11日，第十三屆全國人民代表大會通過的《中華人民共和國憲法修正案》為監(jiān)察法的制定提供了憲法依據(jù)。2018年3月20日，第十三屆全國人民代表大會通過的監(jiān)察法為國家監(jiān)察體制改革在全國范圍內(nèi)的全面施行提供了基本的法律依據(jù)。當前，需要注意的是，監(jiān)察法的頒布施行并不意味著國家監(jiān)察體制改革就已經(jīng)取得了一蹴而就的佳績，毋寧說國家監(jiān)察體制改革正是隨著監(jiān)察法的頒布施行才真正進入深水區(qū)。因此，監(jiān)察法頒布施行后，仍需以改革的視角審視監(jiān)察法、以監(jiān)察法的力量持續(xù)深化改革。

二、 學習監(jiān)察法應(yīng)注重把握好創(chuàng)新維度

監(jiān)察法是一部反腐創(chuàng)新法。學習監(jiān)察法，應(yīng)注重把握好創(chuàng)新維度。創(chuàng)新是推動發(fā)展的不竭動力，改革亦通常與創(chuàng)新相伴。監(jiān)察法既是一部改革的促進保障法，更是一部反腐的制度創(chuàng)新法。可以說，監(jiān)察法是一部閃爍著創(chuàng)新精神的基本法律。當然，這種制度創(chuàng)新是在以古鑒今基礎(chǔ)上的、以現(xiàn)實問題為導向的創(chuàng)新。立法活動，既是主觀的，也是客觀的。任何一個國家的法律制度都不可能是憑空產(chǎn)生的，必有其歷史的文化根脈和現(xiàn)實的生成土壤。可以說，監(jiān)察法因在以古鑒今基礎(chǔ)上的制度創(chuàng)新，將獲得堅實的歷史文化支撐；監(jiān)察法因在以現(xiàn)實問題為導向的制度創(chuàng)新，將獲得堅實的反腐實踐支撐。

所謂以古鑒今基礎(chǔ)上的制度創(chuàng)新，正如十二屆全國人大常委會副委員長李建國在作關(guān)于《中華人民共和國監(jiān)察法（草案）》的說明時指出：“同時要看到，這次監(jiān)察體制改革確立的監(jiān)察制度，也體現(xiàn)了中華民族傳統(tǒng)制度文化，是對中國歷史上監(jiān)察制度的一種借鑒，是對當今權(quán)力制約形式的一個新探索。”回顧歷史，作為一種國家權(quán)力形態(tài)的監(jiān)察權(quán)和國家制度層面的監(jiān)察制度古已有之。戰(zhàn)國時期，職掌文獻史籍的御史官就已有明顯的監(jiān)察職能。秦朝已經(jīng)創(chuàng)建了相對獨立的監(jiān)察制度，自中央設(shè)御史大夫，以御史府為官署，掌握天下文書和監(jiān)察。自此以后，我國古代的監(jiān)察制度雖在機構(gòu)設(shè)置、官署稱謂、權(quán)力大小上有所變化演進，但作為一項國家的基本制度、權(quán)力架構(gòu)、監(jiān)督精神，經(jīng)過歷代傳承，已經(jīng)深入人心，融進文化基因。

所謂以現(xiàn)實問題為導向的制度創(chuàng)新，是指黨的十八大以來，以行政監(jiān)察法為法治保障的監(jiān)察體制在實踐運行中越來越暴露出與監(jiān)察實踐和反腐敗斗爭現(xiàn)實需要不相適應(yīng)的問題。這種不適應(yīng)主要集中體現(xiàn)在三個方面：一是監(jiān)察范圍過窄；二是反腐敗力量分散；三是專責和集中統(tǒng)一不夠。針對監(jiān)察范圍過窄的問題，監(jiān)察法第15條擴大了監(jiān)察范圍，實現(xiàn)了對所有行使國家公權(quán)力的公職人員的監(jiān)察全覆蓋。針對反腐敗力量分散的問題，監(jiān)察委員會整合了原本分散的行政監(jiān)察部門、預防腐敗工作機構(gòu)和檢察機關(guān)查處貪污賄賂、失職瀆職以及預防職務(wù)犯罪等部門的反腐力量，實現(xiàn)了國家反腐敗資源的集中統(tǒng)一使用。同時，監(jiān)察法第4條明確規(guī)定“監(jiān)察委員會依照法律規(guī)定獨立行使監(jiān)察權(quán)，不受行政機關(guān)、社會團體和個人的干涉”，為各級監(jiān)察委員會集中反腐力量依法獨立行使監(jiān)察權(quán)提供了法律保障。針對體現(xiàn)專責和集中統(tǒng)一不夠的問題，監(jiān)察法第2條明確規(guī)定“堅持中國共產(chǎn)黨對國家監(jiān)察工作的領(lǐng)導”，第3條明確規(guī)定“各級監(jiān)察委員會是行使國家監(jiān)察職能的專責機關(guān)”，為黨統(tǒng)一領(lǐng)導監(jiān)察工作、各級監(jiān)察委員會專責監(jiān)察工作提供了法律依據(jù)。以上三個方面的創(chuàng)新，為深化國家監(jiān)察體制改革，深入開展反腐敗工作提供了堅實的法律保障。

三、 學習監(jiān)察法應(yīng)注重把握好權(quán)力維度

監(jiān)察法是一部權(quán)力運行法。學習監(jiān)察法，應(yīng)注重把握好權(quán)力維度。在現(xiàn)代民主法治社會，權(quán)力是國家治理現(xiàn)代化的公器。監(jiān)察權(quán)是一項由國家權(quán)力機關(guān)立法產(chǎn)生的國家憲制性權(quán)力。根據(jù)我國憲法第1條和第2條規(guī)定，我國是工人階級領(lǐng)導的、以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的人民民主專政的社會主義國家；中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民；人民行使國家權(quán)力的機關(guān)是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。根據(jù)監(jiān)察法第8條和第9條規(guī)定，國家監(jiān)察委員會由全國人民代表大會產(chǎn)生，負責全國監(jiān)察工作；國家監(jiān)察委員會對全國人民代表大會和全國人民代表大會常務(wù)委員會負責，并接受其監(jiān)督；地方各級監(jiān)察委員會由本級人民代表大會產(chǎn)生，負責本行政區(qū)域內(nèi)的監(jiān)察工作；地方各級監(jiān)察委員對產(chǎn)生它的國家權(quán)力機關(guān)和上一級監(jiān)察委員會負責，并接受其監(jiān)督。

依法賦予監(jiān)察機關(guān)職責權(quán)限是現(xiàn)代監(jiān)察權(quán)運行的法治基礎(chǔ)。根據(jù)監(jiān)察法第11條規(guī)定，各級監(jiān)察委員會依法履行監(jiān)督、調(diào)查、處置三項職責。這三項職責分別具有監(jiān)督事項多、調(diào)查內(nèi)容多、處置方式多等顯著特征。所謂監(jiān)督事項多，即監(jiān)察委員會對公職人員開展廉政教育，對其依法履職、秉公用權(quán)、廉潔從政從業(yè)以及道德操守情況進行監(jiān)督檢查。所謂調(diào)查內(nèi)容多，即監(jiān)察委員會對涉嫌貪污賄賂、濫用職權(quán)、玩忽職守、權(quán)力尋租、利益輸送、徇私舞弊以及浪費國家資財?shù)嚷殑?wù)違法和職務(wù)犯罪進行調(diào)查。所謂處置方式多，即監(jiān)察委員會對違法的公職人員依法作出政務(wù)處分決定；對履行職責不力、失職失責的領(lǐng)導人員進行問責；對涉嫌職務(wù)犯罪的，將調(diào)查結(jié)果移送人民檢察院依法審查、提起公訴；向監(jiān)察對象所在單位提出監(jiān)察建議。

為了充分保障監(jiān)察機關(guān)有效履行以上監(jiān)督、調(diào)查、處置三項職責，監(jiān)察法賦予了監(jiān)察機關(guān)必要的權(quán)限。根據(jù)監(jiān)察法第19條至第21條以及第23條至第27條的規(guī)定，監(jiān)察機關(guān)在調(diào)查職務(wù)違法和職務(wù)犯罪時，可以分情形采取談話、訊問、詢問、凍結(jié)、搜查、調(diào)取、查封、扣押、勘驗檢查、鑒定等措施。根據(jù)監(jiān)察法第22條的規(guī)定，監(jiān)察機關(guān)可以對涉嫌嚴重職務(wù)違法和職務(wù)犯罪的被調(diào)查人，以及涉嫌行賄犯罪或者共同職務(wù)犯罪的涉案人員，在特定情形下依法采取留置措施。根據(jù)監(jiān)察法第28條至第30條的規(guī)定，監(jiān)察機關(guān)可以根據(jù)調(diào)查需要，依法采取技術(shù)調(diào)查、通緝、限制出境措施。在此基礎(chǔ)上，監(jiān)察法還規(guī)定了相關(guān)單位和個人對監(jiān)察機關(guān)依法履職的配合協(xié)助義務(wù)。根據(jù)監(jiān)察法第18條、第23條等規(guī)定，監(jiān)察機關(guān)行使監(jiān)督、調(diào)查職權(quán)，在向有關(guān)單位和個人了解情況，收集、調(diào)取證據(jù)時，有關(guān)單位和個人有如實提供、配合、協(xié)助的義務(wù)。任何單位和個人不得偽造、隱匿或者毀滅證據(jù)。如果有關(guān)單位和個人拒不依法配合協(xié)助監(jiān)察機關(guān)依法履職，將會根據(jù)監(jiān)察法第62條、63條的規(guī)定被依法追責。

同時，監(jiān)察權(quán)作為一種國家立法新設(shè)的國家公權(quán)力，由于其具有監(jiān)督事項多、調(diào)查內(nèi)容多、處置方式多、權(quán)限措施多等特征，和其他公權(quán)力一樣，也面臨著“權(quán)力導致腐敗”的風險、“信任不能代替監(jiān)督”的拷問和“誰來監(jiān)督監(jiān)督者”的困惑。為此，監(jiān)察法第七章就“對監(jiān)察機關(guān)和監(jiān)察人員的監(jiān)督”問題專門作了規(guī)定。一方面，監(jiān)察權(quán)需要接受自已內(nèi)部監(jiān)督。監(jiān)察法第55條至第61條圍繞內(nèi)部監(jiān)督，就不當干預和不當接觸與交往的報告和登記備案，監(jiān)察人員的回避，脫密期管理和辭職、退休后從業(yè)限制以及責任追究等作了明確規(guī)定。另一方面，監(jiān)察權(quán)需要接受外部監(jiān)督。根據(jù)監(jiān)察法第53條規(guī)定，各級監(jiān)察委員會應(yīng)當接受本級人大及常委會的監(jiān)督，需要向人大常委會作專項工作報告，依法接受人大代表和常委會組成人員的詢問或者質(zhì)詢。監(jiān)察法第54條規(guī)定，監(jiān)察機關(guān)應(yīng)當依法公開監(jiān)察工作信息，接受民主監(jiān)督、社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督。通過以上內(nèi)外監(jiān)督，形成對監(jiān)察權(quán)的監(jiān)督合力，保障監(jiān)察權(quán)在法治的軌道上行穩(wěn)致遠。

四、學習監(jiān)察法應(yīng)注重把握好權(quán)利維度

監(jiān)察法是一部權(quán)利保障法。學習監(jiān)察法，應(yīng)注重把握好權(quán)利維度。權(quán)利是現(xiàn)代法治的基石。充分維護和保障公民的權(quán)利是現(xiàn)代民主法治國家公權(quán)力運行的根本目的和法治歸宿。國家尊重和保障人權(quán)是我國憲法的明確要求。監(jiān)察法第5條也明確規(guī)定“保障當事人的合法權(quán)益”。私權(quán)利是與公權(quán)力相對的。公權(quán)力是一把雙刃劍，用之不當，則國家與個人皆受其害。監(jiān)察權(quán)作為一項監(jiān)督公權(quán)力依法履職用權(quán)的特殊公權(quán)力，由于其監(jiān)督事項多、調(diào)查內(nèi)容多、處置方式多、權(quán)限措施多，因此，監(jiān)察權(quán)在運行過程中潛藏著可能侵犯公民權(quán)利的法治風險。

為了保證當事人的合法權(quán)益，監(jiān)察法主要從四個方面設(shè)置了公民權(quán)利保障制度。一是監(jiān)察機關(guān)采取調(diào)查措施過程中的權(quán)利保障，特別是被留置人員的權(quán)利保障。二是監(jiān)察對象不服監(jiān)察決定的權(quán)利保障。三是被調(diào)查人及其近親屬的權(quán)利保障。四是公民合法權(quán)益受到損害后的國家賠償。對于監(jiān)察機關(guān)采取調(diào)查措施過程中的權(quán)利保障問題，監(jiān)察法第五章監(jiān)察程序部分作了相應(yīng)規(guī)定。特別是對于被留置人員的權(quán)利保障問題，監(jiān)察法第44條就留置期間的通知、飲食、休息、安全、醫(yī)療、訊問以及刑期折抵作了明確規(guī)定。監(jiān)察機關(guān)對被調(diào)查人采取留置措施后，應(yīng)當在24小時以內(nèi)，通知被留置人員所在單位和家屬（但有可能毀滅、偽造證據(jù)，干擾證人作證或者串供等有礙調(diào)查情形的除外），有礙調(diào)查的情形消失后，應(yīng)當立即通知被留置人員所在單位和家屬。監(jiān)察機關(guān)應(yīng)當保障被留置人員的飲食、休息和安全，提供醫(yī)療服務(wù)，訊問被留置人員應(yīng)當合理安排訊問時間和時長，訊問筆錄由被訊問人閱看后簽名。 被留置人員涉嫌犯罪移送司法機關(guān)后，被依法判處管制、拘役和有期徒刑的，留置1日折抵管制2日，折抵拘役、有期徒刑1日。

對于監(jiān)察對象不服監(jiān)察決定的權(quán)利保障問題，根據(jù)監(jiān)察法第49條規(guī)定，監(jiān)察對象對監(jiān)察機關(guān)作出的涉及本人的處理決定不服的，可以在收到處理決定之日起1個月內(nèi)，向作出決定的監(jiān)察機關(guān)申請復審，復審機關(guān)應(yīng)當在1個月內(nèi)作出復審決定；監(jiān)察對象對復審決定仍不服的，可以在收到復審決定之日起1個月內(nèi)，向上一級監(jiān)察機關(guān)申請復核，復核機關(guān)應(yīng)當在2個月內(nèi)作出復核決定。復核機關(guān)經(jīng)審查，認定處理決定有錯誤的，原處理機關(guān)應(yīng)當及時予以糾正。對于被調(diào)查人及其近親屬的權(quán)利保障問題，根據(jù)監(jiān)察法第60條的規(guī)定，監(jiān)察機關(guān)及其工作人員具有違反法律法規(guī)、侵害被調(diào)查人合法權(quán)益的行為，被調(diào)查人及其近親屬有權(quán)向該機關(guān)申訴。受理申訴的監(jiān)察機關(guān)應(yīng)當在受理申訴之日起1個月內(nèi)作出處理決定。申訴人對處理決定不服的，可以在收到處理決定之日起1個月內(nèi)向上一級監(jiān)察機關(guān)申請復查，上一級監(jiān)察機關(guān)應(yīng)當在收到復查申請之日起2個月內(nèi)作出處理決定，情況屬實的，及時予以糾正。對于公民合法權(quán)益受到損害后的國家賠償問題，根據(jù)監(jiān)察法第67條規(guī)定，監(jiān)察機關(guān)及其工作人員行使職權(quán)，侵犯公民、法人和其他組織的合法權(quán)益造成損害的，依法給予國家賠償。通過以上權(quán)利保障，推動實現(xiàn)監(jiān)察權(quán)在運行過程中，既高效反對腐敗，又公正維護權(quán)利。

總之，監(jiān)察法既是一部改革保障法，也是一部反腐創(chuàng)新法；既是一部權(quán)力運行法，也是一部權(quán)利保障法。在新時代背景下，深入學習貫徹監(jiān)察法，努力提升監(jiān)察法治素養(yǎng)，必將推動國家監(jiān)察體制改革在法治軌道上行穩(wěn)致遠，必將推動以法治思維和法治方式奪取反腐敗斗爭壓倒性勝利，必將推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

作者單位：中共重慶市委黨校法學教研部

責任編輯：宋英俊