城市軌道交通與市民出行 供需矛盾的對策研究

樂梅

目前，重慶市已開通運營了6條軌道線路，運營里程264公里，日均客運量243萬乘次，軌道交通在重慶市公共交通系統中發揮著越來越重要的作用，但從網絡化運營情況來看，軌道交通與市民出行之間的供需還存在矛盾。針對目前重慶市民出行需求與軌道交通不平衡、不充分發展之間的矛盾，本文從供給側角度剖析供需矛盾產生的根源，進而從軌道交通規劃、建設、運營等方面提出解決供需矛盾的對策建議。

一、重慶市軌道交通發展現狀及存在的問題

（一）重慶市軌道交通發展現狀

重慶市已開通1、2、3、5、6、10號線共6條線路，運營總里程264公里（其中2、3號線采用單軌制式，總長度99公里；1、5、6、10號線采用地鐵制式，總長度165公里），車站153座。2018年一季度全網總客運量1.98億乘次，日均客運量220萬乘次，日最高客運量285萬乘次，占全市公共交通出行總量的24.47%，占全市機動化出行總量的14.6%，最大高峰斷面客流量3.61萬人/小時，線網客運強度0.83萬乘次/公里·日，其中，2018年3月，軌道交通日均客運量243萬乘次，客流強度0.92萬乘次/公里·日。

重慶市軌道交通第二輪建設規劃項目正在如火如荼地開展，到2020年，重慶市軌道交通線網將開通運營10條線（九線一環），計419公里，車站256個（其中換乘站42個），屆時，主城區軌道交通線網密度約0.0955公里/平方公里，其中線網密度最高為渝中區1.1348公里/平方公里。第二輪線路建成投運后，軌道線網將覆蓋主城9區的渝中、大楊石、沙坪壩、蔡家等17個組團，銜接四公里、茶園、魚洞等6個換乘樞紐，菜園壩、沙坪壩、重慶北站、重慶西站、重慶東站等5個鐵路綜合交通樞紐和江北機場綜合交通樞紐及主要商業中心。

（二）軌道交通與市民出行之間的主要供需矛盾

十九大報告明確了新時代我國社會的主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾，軌道集團也在積極探索與客流特征和市民出行需求相匹配的軌道交通均衡發展方向，理清軌道交通供給現狀與市民出行需求之間的矛盾點，作為軌道集團實施供給側結構性改革的突破點。經過梳理，軌道交通與市民出行需求之間的供需矛盾主要體現在以下四個方面：

第一， 線網總體客運強度偏低與斷面運輸能力不足的客流分布特征明顯，中心城區線網密度不足，部分通道“瓶頸”現象突出。一是重慶市軌道交通線網密度相對國內發達城市尚有較大差距，第二輪建設規劃線路建成投運后，將形成軌道交通基本網絡，實現對第一輪軌道交通骨架網的加密和拓寬。但統計分析，屆時軌道交通線網密度較國外其他中心城市線網密度仍偏低，如渝中區線網密度為1.1348公里/平方公里，低于巴黎和東京核心區2公里/平方公里。二是南北向客流集中、跨江客流瓶頸現象突出、中心城區東西向客流走廊斷面壓力大，如已開通的軌道交通線路客運強度僅0.83萬乘次/公里·日，但主城核心城區部分區段最大客運強度達2.81萬乘次/公里·日；3號線高峰斷面運能2.7萬人次/小時，而牛角沱至華新街過江通道實際高峰斷面客流量已達到3.61萬人次/小時，且還在逐年遞增，運能與運量的矛盾日益凸顯；1號線為軌道線網中唯一的東西向貫穿線路，且與5、9、10號線及環線均有換乘，第二輪建設規劃中無其他東西向線路為其分擔客流，預計1號線運能不足的問題將進一步加劇。三是外圍城區車站客流稀少，造成了一定的資源浪費，如部分偏僻線路（如國博線、3號線北延伸段等），每日客流僅1萬余人次，遠遠無法達到預期客運強度，運能浪費嚴重。

第二，換乘車站、交通樞紐及主要商圈的部分站點客流擁擠現象十分突出，存在安全隱患。重慶市軌道交通線路目前采用了單軌（中大運量）、地鐵（大運量）兩種軌道制式，第二輪建設還引入了全國獨有的山地城市As車，列車運行組織上采用4輛和6輛編組，6輛和8輛編組混合運行的方式，由于不同制式、不同編組軌道線路的載客量不同，運能匹配、換乘車站規模等要求均較高，局部站點客流擁擠現象十分突出。如兩路口、紅旗河溝、小什字站等換乘站客流量急劇增加，尤其是兩路口站遠期預測日客流量為8萬人，但現在日客流量已超過25萬人，其中80%以上是換乘客流，最高日換乘客流量已達到32萬人，車站乘客滯留情況嚴重，極易發生群體性踩踏事故，客運組織難度極大，特別是早高峰期間，乘客往往要排隊等候6至7班列車。為提高乘客疏解效率，軌道集團需采取非正常的運營組織方式，調集3號線南段空車運行至兩路口等車站疏散乘客。此外，與火車站、長途樞紐接駁站點，觀音橋、沙坪壩等主要區域商圈站點也存在客流集中，部分時段客流擁堵現象突出。

第三，與其他交通方式銜接不緊密，市民出行“最后一公里”問題突出。由于軌道交通站間距較大，軌道車站與乘客出行目的地之間尚存在一定的距離，需要通過其他交通方式予以解決，但目前軌道交通運營中存在以下四個方面的銜接問題：一是運營線路中部分車站與其他交通方式銜接不緊密，如1號線兩路口站與菜園壩火車站距離超過800米，市民換乘需要通過皇冠大扶梯實現；二是市政道路與公交停車港等基礎設施與軌道車站未同步設計、施工、投運，目前仍有部分軌道車站未通市政道路或無公交線路接駁，乘客出行“最后一公里”問題突出，如網上戲稱“村村通地鐵”的軌道車站——曹家灣站，自2015年開通至今，周邊市政配套設施仍未完善，車站出入口外均為荒地，需步行超過10分鐘才能到達市政道路，到達最近的公交車站需近30分鐘；三是與軌道交通線路相匹配的“P+R停車場”落地困難；四是與過街天橋、地下人行通道等市政基礎設施尚未實現無縫銜接。

第四，網絡化運營組織和資源共享規劃統籌考慮不足，線網運營效率有待提高。在線網規劃中僅對線路的數量、走向等進行了設計，未對運行速度、運能標準、軌道制式、聯絡線和供電系統等設施進行統一規劃，進入網絡化運營后，帶來了各線路間運能不匹配，車輛、變電所等設備資源不能實現共享，從而造成浪費等問題。如重慶市軌道交通制式既有單軌，又有地鐵，地鐵車輛既有B型車，又有As型車，使得車輛架大修基地需分開設置，維修力量分散且養護成本較高；1號線采用地鐵制式大運量系統，3號線采用單軌制式中運量系統，兩條線運能不匹配帶來了兩路口換乘站客流組織難度極大，且大運量線路運輸效率受中運量線路運能限制，不能有效發揮作用。

二、產生上述供需矛盾的原因分析

（一）軌道交通客流預測精準度不高

一方面，由于軌道交通線網規劃是重慶市城鄉總體規劃交通篇章的重要組成部分，規劃線網需滿足遠期城市發展需要和市民出行需求，但由于規劃周期較長，規劃期內城市各區域發展進程不一，部分區域的快速發展使短期內聚集大量客源，導致部分投入運營的軌道線路無法完全滿足客流需求。另一方面，城市軌道交通在發揮城市公共交通出行服務作用的同時，還承擔著一定程度的引導城市發展的功能，但由于軌道線路與城市開發建設時序難以完全一致，特別是中心城區以外的區域開發進度往往滯后于軌道交通建設進度，“人隨線走”需要一定的培育期，導致部分已運營的軌道線路客流較少。

（二）部分軌道交通線路建設時序不合理

確定軌道交通近期、遠期和遠景建設時序受諸多因素影響：一方面，為引導城市發展格局，連接城市周邊區域的部分軌道線路被納入近期建設規劃，兼之重慶市軌道交通長大線路多，規劃里程長，線路兩端連接區域的發展相對中心城區滯后，客流培育周期長，線路建成投運后客流嚴重不足，給企業造成了嚴重的負擔；另一方面，中心城區（特別是跨江線路）受跨江橋位、征地拆遷、投資計劃等因素限制，在線網規劃中被列為了遠期或者遠景建設項目，無法在短期內報批建設，不能有效分擔核心區段的運營壓力。

（三）軌道交通工程建設進度推進緩慢，運營改造項目審批流程長

一是征地拆遷進度滯后，極大地影響了軌道交通建設進度，如軌道交通第二輪建設于2013年開工，總用地需求5906畝，截至2016年，交地率僅為50%，由于征拆難度大，個別轄區征拆資金緊張，雖然做了大量工作，但與軌道建設所需的進度不匹配。二是為滿足軌道通車時限要求，軌道建設常常采取土地征收完成后先行使用，國土劃撥手續后補的方式推進，但因手續補辦困難較多、時間較長，且國土手續及工程規劃許可互為前置條件，難以實現工程開工前完善手續的要求，軌道工程不得不在無國土手續、無規劃手續、無施工許可證等合法建設手續的情況下建設，給政府建設行政主管部門及參建各方都帶來巨大風險。三是概算審批存在較大的分歧，特別是以BT模式建設的線路，概算批復中存在較大的工程量差異、漏項、費用指標不足等問題，存在較大的審計風險。四是運營改造項目需按基本建設程序實施，各環節審批前置要件較多，審批流程較長，工程實施周期較長，如3號線“六改八”項目，自2017年9月取得市發改委關于工程可行性研究的批復同意后，按照基本建設流程開展初步設計、施工圖設計及報建審查后，開展相關設備及土建的招標，預計第一階段20列車擴編及正線改造需到2020年方可完成。

（四）城市綜合交通規劃和軌道交通系統的資源共享規劃有待進一步加強

一是由于城市綜合交通系統涉及的管理主體多，規劃權限和周期有差異，軌道交通線網規劃與航空港、鐵路車站、長途樞紐以及地面公交接駁站點、市政慢行系統難以實現同步規劃、同步實施，軌道交通開通運營后，無法及時實現高效、便捷的內外交通銜接和零距離換乘，導致交通出行出現“最后一公里”問題。二是由于特殊的歷史原因和地理地形條件限制，軌道交通系統內部車輛制式、信號、供電等基礎條件不統一，特別是多樣的車輛制式使得不同線路之間車輛無法實現跨線運營和越線運行（如地鐵列車與跨座式單軌不可能具備跨線運營條件），導致資源的靈活調配和共享程度低。

三、解決供需矛盾的對策

十九大報告提出堅持“以人民為中心”的發展思想，要努力抓好保障和改善民生各項工作，要加強基礎設施網絡建設，建設“交通強國”。中共重慶市委書記陳敏爾在調研軌道交通時提出，城市交通發展要堅持公共交通優先，把軌道交通作為重點來抓。軌道交通的發展應把滿足群眾需求作為首要目標，統籌好規劃、建設、運營等各方面，不斷提高交通服務能力和水平，讓人民群眾出行更加方便、更加快捷、更加舒適。具體來講，主要是解決軌道交通發展所面臨的突出問題。

（一）規劃方面：充分體現“多網融合、互聯互通、資源共享、運營高效”的規劃理念

第一，充分發揮軌道集團的專業優勢和在軌道交通規劃、建設、運營過程中積累的豐富經驗，參與并力爭主導線網規劃和建設規劃編制及調整工作，提升線網規劃的精準度和層次性，按需要將項目納入建設規劃，促使軌道回歸交通本質，滿足市民出行的需要。

第二，按照我市城鄉一體化規劃總體要求和成渝城市群迅速崛起的態勢，區域軌道交通的多制式一體化規劃和協同發展已成為趨勢，京津冀、長三角、珠三角區域的發展證明這一模式能更好地適應城市發展需求和乘客出行需要。重慶市應充分整合利用城際鐵路、市域鐵路和城市軌道交通三個層次的軌道交通資源，構建相互融合、功能互補、資源共享、便捷換乘的綜合軌道交通運輸體系，滿足市民多層次的出行需求。

第三，加強軌道交通系統內部的資源共享規劃，充分重視線路之間的互聯互通，以重慶市軌道交通第二輪規劃建設的4號線、5號線、10號線和環線的設計建設為依托，通過對全網車輛制式、信號、供電等基礎條件的統一，構建基于CBTC互聯互通的網絡化運營體系，實現不同線路的軌道列車跨線運營，增加調度的靈活性，合理調配線路間現有車輛，提高運營線路的合理性。

第四，針對網絡化運營后已經形成的中心城區軌道交通線網的覆蓋率不足以滿足客流需求和城市發展需要的問題，參照巴黎、東京等其他國家中心城市2公里/平方公里的線網密度為標準，進一步增加中心城區軌道線網密度，新增東西向貫穿線路，分流1號線客流，同時增加過江通道，解決跨江客流瓶頸問題，增加江北大石壩和江北農場片區、九龍坡區九龍半島、渝北區空港新城、兩江新區禮嘉組團中心區等區域的線網密度，滿足城市重點發展區域的交通需求。

第五，按照公共交通一體化目標，確定合理的常規公交、“P+R停車場”、市政接駁系統、慢行系統等接駁設施的配套建設時序，滿足不同區域、不同乘客群體的不同距離的出行需求，建立多層次、多模式的公共交通體系。

（二）建設方面：加快在建軌道交通工程項目的進度，合理安排擬建線路的前期工作，確保建設工作平穩有序推進

第一，建立城市軌道交通建設工作聯席會議制度，領導、督促推進城市軌道交通建設管理和重大事項決策，對影響軌道交通建設關鍵節點、卡點的征地拆遷問題專題研究解決；成立市政府分管領導擔任指揮長的城市軌道交通建設指揮部，統籌推進全市城市軌道交通建設及配套的市政設施、公交場站等配套系統建設。

第二，參考北京市“一會三函”制度，探索建立互不為前置的“一會四函”制度，即履行完成“市政府集體會議審議決策+發改部門出具前期工作函+規劃部門出具設計方案審查意見+國土部門出具用地審查意見+住建部門出具施工意見登記書”5個環節后即可開工建設控制性節點工程，相關要件在建設過程中同步完善辦理。

第三，扎實開展軌道交通建設項目的前期工作，預留充足的開展前期研究、工程設計的時間，規避邊設計、邊施工的現象；針對工程概算審批問題，由市發展改革委酌情考慮實際情況，對爭議部分重新組織審查并予以增補，避免因投資總體控制導致的車站規模偏小、列車配數不足等問題。

第四，新建線路原則不再采用新的軌道交通制式，實現資源共享。目前重慶市軌道交通已采用了地鐵（As車、B型車）和單軌兩種制式，基本能夠滿足重慶市山地特點的運輸要求以及單軌產業發展需求。因此，建議新規劃建設線路原則上均沿用既有兩種制式，即中心城區線路原則上采用As車，周邊區域的主干線和支線可考慮分別采用B型車和單軌，并采用不同列車編組及運行交路的方式應對不同線段的客流。

第五，軌道交通列車數量、行車間隔等影響運輸能力的主要設計通常均按初期客流進行配置，但由于城市規劃發展變化較快，導致開通不久便出現斷面客流超過運能的矛盾，第一輪建設線路中的1、2、3號線部分區段的斷面高峰客流在開通初期便已超過中、遠期規劃的運能，因此，建議在新線建設中前瞻性考慮配置列車數量，初期原則上每公里軌道線路配置不少于1列車。

（三）運營方面：積極推進運營線網技改，充分利用“互聯網+”、人工智能等新技術，提高運營安全服務管理水平

第一，由市政府牽頭協調市級相關部門，加快對1號線增車、2號線大修、3號線“六改八”技術改造、兩路口等車站擴能改造項目的審批手續辦理，優化各環節審批流程，落實車站擴能改造資金來源，推動已運營線路大修技改及擴能改造盡快順利實施，全面提升軌道線網運輸能力和重點車站的客流承載力；抓好安全質量排查治理，重點做好隱患、危險源管理，聯合軌道公安、消防部門及外協單位，開展大型綜合無腳本演練；通過精確可靠的監測技術，實時監控軌道交通設備、車輛等運行狀態，開展遠程診斷，第一時間獲取故障信息，提高維保效率，全力保障運營設備設施的穩定可靠，為乘客提供安全、優質的運營服務。

第二，結合行業本身的信息化優勢，促進“互聯網+”與軌道交通的深度融合，通過“互聯網+軌道交通”的綜合服務，實現乘客信息發布多元化，通過APP、微信、微博、終端PIS顯示屏等多種渠道及時發布軌道交通的列車服務信息（到發時間、擁擠度等）、實時服務信息（新聞、天氣等）、突發事件信息等，探索移動支付平臺在軌道交通售檢票環節的應用，增強乘客對軌道交通的認同感，提升軌道交通多元化服務的良好形象，吸引更多市民選擇軌道交通。

第三，借鑒上海軌道交通10號線、北京燕房線的軌道列車全自動運行的經驗，探索軌道列車運行自動化技術，實現軌道列車自動喚醒、自動車況檢查、自動出入庫、自動駕駛、自動開關門、故障自動恢復等功能，減少人為的失誤和疏漏，提升軌道交通的安全可靠度和運營生產效率，適應軌道列車運行密度的不斷加大以及運行速度提高的需求，全面提高軌道交通行業的智能化水平，為乘客提供高效的運營服務。

作為城市客運交通系統的重要組成部分，重慶市軌道交通正面臨前所未有的發展機遇，軌道集團作為軌道交通建設、運營及可持續發展的主體，亟需梳理軌道交通第一輪、第二輪線路在規劃、建設及運營管理過程中的經驗及教訓，積極協同市級行業管理部門，共同推進重慶市軌道交通更好、更快發展，為市民提供安全、優質、高效、準點的出行服務。

作 者：重慶市軌道交通（集團）有限公司正高級工程師、高級經濟師

責任編輯： 馬 健