網(wǎng)絡(luò)化治理中的公共危機(jī)管理

韓寶徽 楊劍

[摘 要] 20世紀(jì)90年代網(wǎng)絡(luò)化治理理論開(kāi)始興起，該理論最早由美國(guó)人提出。它的產(chǎn)生有著豐富的治理實(shí)踐和理論基礎(chǔ)，并在社會(huì)的發(fā)展中得到運(yùn)用和推廣。網(wǎng)絡(luò)化治理作為一種新興的政府治理模式，其管理實(shí)踐包括政府、非營(yíng)利性組織、社區(qū)、公民等的參與。本文主要探討政府在網(wǎng)絡(luò)化治理中的公共危機(jī)管理，政府在對(duì)公共危機(jī)有一個(gè)充分認(rèn)識(shí)的同時(shí)，吸取網(wǎng)絡(luò)化治理相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，懂得利用非政府組織的公共功能，發(fā)揮他們?cè)诠参C(jī)管理中的作用，共同構(gòu)建公共危機(jī)管理的防范機(jī)制。

[關(guān)鍵詞] 政府；網(wǎng)絡(luò)化治理；公共危機(jī)；公共危機(jī)管理

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2018. 13. 087

[中圖分類(lèi)號(hào)] D523 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1673 - 0194（2018）13- 0194- 03

0 引 言

斯托克和斯莫茨關(guān)于網(wǎng)絡(luò)化治理理論的研究認(rèn)為，網(wǎng)絡(luò)化治理中的各類(lèi)社會(huì)組織可以在信任、溝通和協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)上與政府一起整合社會(huì)資源，政府并不是社會(huì)治理的唯一主體。美國(guó)斯蒂芬·戈德史密斯等所著的《網(wǎng)絡(luò)化治理：公共部門(mén)的新形態(tài)》對(duì)公共管理新形態(tài)在理論和實(shí)踐上做了探索性研究[1]。

國(guó)內(nèi)對(duì)網(wǎng)絡(luò)化治理的研究相對(duì)滯后，張康之、俞可平、林尚立等學(xué)者和專(zhuān)家在國(guó)外研究的基礎(chǔ)上提出網(wǎng)絡(luò)化治理需要實(shí)現(xiàn)治理主體的多元化、治理過(guò)程的民主化以及治理方式的多樣化，這些都為網(wǎng)絡(luò)化治理模式的發(fā)展和研究奠定了基礎(chǔ)。

關(guān)于網(wǎng)絡(luò)化治理下的公共危機(jī)管理研究，海恩斯沃斯認(rèn)為危機(jī)管理是政府用于預(yù)防并謀求確認(rèn)社會(huì)危機(jī)的一種管理職能，是協(xié)調(diào)動(dòng)員組織資源的戰(zhàn)略管理。史蒂文·芬克將危機(jī)管理分為危機(jī)防范、危機(jī)處理和危機(jī)總結(jié)三個(gè)階段。但是政府的危機(jī)管理是關(guān)于整個(gè)社會(huì)公共危機(jī)的管理，對(duì)公共危機(jī)的預(yù)防、處理和總結(jié)并不只是政府一個(gè)組織的責(zé)任。網(wǎng)絡(luò)化治理下的社會(huì)管理，是一種多中心社會(huì)主體的協(xié)調(diào)管理，那么研究網(wǎng)絡(luò)化治理下的公共危機(jī)管理就很有必要了。

1 相關(guān)概念的界定

隨著社會(huì)的發(fā)展，新的政府管理理念要求政府的管理應(yīng)當(dāng)是為社會(huì)服務(wù)，那么網(wǎng)絡(luò)化治理下的各類(lèi)社會(huì)組織參與社會(huì)管理，涉及的相關(guān)概念需要做一個(gè)明確的界定。

1.1 公共危機(jī)的含義及公共危機(jī)管理

公共危機(jī)是指在社會(huì)運(yùn)行過(guò)程中，由突發(fā)事件引起的導(dǎo)致社會(huì)秩序變化和社會(huì)行為失范，從而形成對(duì)公共生活的嚴(yán)重?fù)p害，需要政府和領(lǐng)導(dǎo)干部緊急應(yīng)對(duì)并加以及時(shí)有效處理的社會(huì)狀態(tài)[2]。公共危機(jī)產(chǎn)生的原因主要有六種，分別是因公共衛(wèi)生問(wèn)題而產(chǎn)生的疾病傳播，火災(zāi)、風(fēng)暴、地震、洪水在內(nèi)的自然災(zāi)害，以及公共交通安全事故、惡性刑事案件、恐怖事件和自然環(huán)境的惡化[3]。

公共危機(jī)管理是指政府在社會(huì)運(yùn)行過(guò)程中面臨突發(fā)性公共危機(jī)的緊要關(guān)頭，必須做出非程序化決策的管理活動(dòng)。在這一管理過(guò)程中，政府需要整合社會(huì)資源，與社會(huì)公眾和其他公共組織進(jìn)行協(xié)調(diào)互動(dòng)、充分合作，以此來(lái)達(dá)到化解公共危機(jī)的目的和進(jìn)行災(zāi)后社會(huì)秩序的重建工作。

1.2 網(wǎng)絡(luò)化治理與網(wǎng)絡(luò)化治理模式

網(wǎng)絡(luò)化治理是指以實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益為目標(biāo)，政府除按照傳統(tǒng)自上而下的組織層級(jí)結(jié)構(gòu)建立縱向的集權(quán)和分權(quán)的同時(shí)，還必須充分發(fā)揮政府的公共關(guān)系，加強(qiáng)與社會(huì)第三部門(mén)的合作。依靠種種非政府組織行為主體建立起橫向的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系，將公共權(quán)力分配給各網(wǎng)絡(luò)成員，來(lái)共同管理社會(huì)公共事務(wù)[4]。在網(wǎng)絡(luò)化治理過(guò)程中，政府的主要任務(wù)，就是將性質(zhì)截然不同的組織與零散的商業(yè)過(guò)程嵌入到同一個(gè)網(wǎng)絡(luò)中，這是網(wǎng)絡(luò)化治理有效運(yùn)轉(zhuǎn)的關(guān)鍵所在。

網(wǎng)絡(luò)化治理模式，就是指以政府為核心，社會(huì)非政府組織與政府共生于一個(gè)治理網(wǎng)絡(luò)中的組織模式。在網(wǎng)絡(luò)化治理模式下，政府對(duì)公共危機(jī)的管理需要做好三個(gè)方面的準(zhǔn)備。首先，由于自然的不可抗力和社會(huì)利益分歧產(chǎn)生的矛盾，以及目前人類(lèi)對(duì)自然認(rèn)識(shí)的未知和自然界不確定因素的存在，加上公共危機(jī)的復(fù)雜性和突發(fā)性特征，政府對(duì)公共危機(jī)的管理必須提上政府議程，予以足夠的重視。其次，對(duì)公共危機(jī)的認(rèn)識(shí)和管理不能盲目照搬照套，需要秉持科學(xué)的態(tài)度和方法，因地制宜。最后，政府需要明確的是，公共危機(jī)管理不只是政府的職責(zé)，更涉及全社會(huì)，需要?jiǎng)訂T和整合社會(huì)各方面的力量共同參與，在政府的主導(dǎo)下，合作共治。

2 網(wǎng)絡(luò)化治理模式的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)

網(wǎng)絡(luò)化治理模式在國(guó)外的實(shí)踐主要是體現(xiàn)公私部門(mén)之間的合作共治，在國(guó)內(nèi)主要是體現(xiàn)政府與社區(qū)、社會(huì)組織之間的協(xié)調(diào)。

2.1 杭州西湖區(qū)社區(qū)網(wǎng)絡(luò)化治理體系實(shí)踐

2016年6月杭州西湖區(qū)榮獲“2015年度中國(guó)社區(qū)治理十大創(chuàng)新成果”。據(jù)了解，該區(qū)在治理中結(jié)合區(qū)實(shí)際情況，以最基層的村社為陣地，將政府、社區(qū)、社工、社會(huì)組織、居民以及轄區(qū)單位等各種社區(qū)治理力量和資源整合起來(lái)，打造一套集服務(wù)網(wǎng)、自治網(wǎng)、協(xié)作網(wǎng)與信息網(wǎng)為一體的網(wǎng)絡(luò)治理體系，用于解決當(dāng)前社區(qū)建設(shè)存在的普遍問(wèn)題。

通過(guò)厘清社區(qū)職責(zé)，探索將政府31項(xiàng)行政性事務(wù)收歸街道，首推社區(qū)公共服務(wù)分類(lèi)機(jī)制，首創(chuàng)ISO 9001社區(qū)公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)等多項(xiàng)舉措，使社區(qū)服務(wù)流程從“自上而下”到“網(wǎng)絡(luò)化連接”轉(zhuǎn)變，構(gòu)建社區(qū)服務(wù)網(wǎng)。

開(kāi)辟社會(huì)組織參與基層協(xié)商的途徑，搭建居民參與平臺(tái)，引導(dǎo)群眾和社會(huì)組織有序參與，形成富有活力的社區(qū)自治網(wǎng)。

在具體的治理中，整合政府、居民、社會(huì)組織等各方資源和力量，依托搭建好的服務(wù)和自治網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)社區(qū)合作共享的協(xié)作網(wǎng)。

在線(xiàn)上統(tǒng)籌公共服務(wù)、物業(yè)服務(wù)、商業(yè)服務(wù)和公共資源，通過(guò)數(shù)據(jù)、應(yīng)用、流程、管理四個(gè)整合，實(shí)現(xiàn)社會(huì)服務(wù)管理網(wǎng)的全面升級(jí)。全力推進(jìn)“智連線(xiàn)、慧生活”智能社區(qū)平臺(tái)建設(shè)，形成“互聯(lián)網(wǎng)+社區(qū)民生服務(wù)”模式。

2.2 西湖區(qū)社區(qū)網(wǎng)絡(luò)化治理啟示

政府在公共危機(jī)管理中，建立與社會(huì)非政府組織的良好溝通平臺(tái)是十分必要的，但同時(shí)也需要進(jìn)一步尊重它們?cè)诰W(wǎng)絡(luò)化治理中的主體地位。政府可以通過(guò)與非政府組織建立合作關(guān)系、樹(shù)立親民的政府形象，以此提高政府在社會(huì)公眾中的公信力[5]。

同時(shí)根據(jù)各社會(huì)組織的性質(zhì)和專(zhuān)長(zhǎng)，將各網(wǎng)絡(luò)主體的任務(wù)分工明確闡述，讓社會(huì)公眾知道在危機(jī)發(fā)生時(shí)應(yīng)該如何求助、向誰(shuí)求助，知道自己可以在危機(jī)發(fā)生時(shí)可以得到哪些幫助，以及危機(jī)發(fā)生后自己的生活會(huì)有哪些保障。在網(wǎng)絡(luò)化治理的共同目標(biāo)之下，網(wǎng)絡(luò)主體要各管其事，集思廣益、各司其職，集中精力解決社會(huì)公眾最關(guān)心的生活問(wèn)題。

3 網(wǎng)絡(luò)化治理模式下公共危機(jī)應(yīng)對(duì)防范機(jī)制[6]的構(gòu)建

綜上，公共危機(jī)的管理不能單純盲目地依靠政府組織的權(quán)威影響力加以解決，還需要制定相當(dāng)合理有序的運(yùn)行機(jī)制。

3.1 厘清政府職責(zé)，做好網(wǎng)絡(luò)成員的功能定位

在公共危機(jī)的網(wǎng)絡(luò)化治理模式中，政府部門(mén)首先要有明確分工，將權(quán)力合理分配給各個(gè)部門(mén)，由各個(gè)部門(mén)去完成各項(xiàng)治理任務(wù)。然后由政府各個(gè)部門(mén)將公共危機(jī)管理提上政府議程，組建專(zhuān)門(mén)的公共危機(jī)應(yīng)對(duì)防范小組，邀請(qǐng)專(zhuān)家做好危機(jī)的預(yù)測(cè)工作，為這種非程序化決策問(wèn)題設(shè)置專(zhuān)門(mén)的程序化應(yīng)對(duì)機(jī)制。

作為中樞核心系統(tǒng)的政府還要解決各網(wǎng)絡(luò)成員的定位問(wèn)題。非營(yíng)利組織不以營(yíng)利為目的，開(kāi)展的志愿公益活動(dòng)較多，因此能迅速地號(hào)召志愿者和動(dòng)員社會(huì)力量，對(duì)危機(jī)事件的反應(yīng)程度就比較靈敏、及時(shí)，在公共危機(jī)管理中思考得也更為深入和全面；私營(yíng)企業(yè)以營(yíng)利為目的，為了更好地進(jìn)行獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行，對(duì)技術(shù)的開(kāi)發(fā)和運(yùn)用就顯得更為熟練和靈活，在日常的網(wǎng)絡(luò)化治理中就可以提供技術(shù)方面的支持；社區(qū)擁有著貼近基層民眾、貼近現(xiàn)實(shí)生活和貼近危機(jī)現(xiàn)場(chǎng)的區(qū)位優(yōu)勢(shì)，在日常的危機(jī)宣傳、危機(jī)教育、危機(jī)預(yù)防和危機(jī)監(jiān)控等實(shí)際應(yīng)急過(guò)程中就顯得尤為重要；社會(huì)公眾是危機(jī)事件的直接受害者，他們對(duì)危機(jī)事件的預(yù)防能力和應(yīng)對(duì)水平是決定危機(jī)事件應(yīng)對(duì)效果的重要因素，公民的參與不僅可以增加他們對(duì)危機(jī)事件真相的了解，消除不必要的恐慌，還可以增加他們的危機(jī)意識(shí)[7]，增強(qiáng)應(yīng)對(duì)危機(jī)事件的力量，降低危機(jī)事件的管理成本。政府能準(zhǔn)確界定好各網(wǎng)絡(luò)成員的功能定位，發(fā)揮他們各自的專(zhuān)長(zhǎng)，就基本可以形成一個(gè)大致的網(wǎng)絡(luò)化治理模式，如圖1所示。

3.2 構(gòu)建公共危機(jī)的應(yīng)對(duì)機(jī)制

政府要為網(wǎng)絡(luò)化治理模式設(shè)定近期和中長(zhǎng)期的共同目標(biāo)。然后將任務(wù)劃分為不同的小任務(wù)分派給各成員，由各成員自己根據(jù)自身的組織發(fā)展戰(zhàn)略擬定自己的與共同目標(biāo)相一致的小目標(biāo)。當(dāng)政府將網(wǎng)絡(luò)參與各方集結(jié)在一起共同完成一個(gè)目標(biāo)的時(shí)候，每個(gè)參與方的個(gè)人志向都必須既與彼此的目標(biāo)相一致，也要與更廣泛的目標(biāo)相一致，才能在公共危機(jī)管理中提供有效、及時(shí)的公共服務(wù)。

而要真正落實(shí)這種有效的公共服務(wù)，政府可以必要地引入行政機(jī)構(gòu)中的績(jī)效管理，將各組織成員在公共危機(jī)管理中的績(jī)效與責(zé)任掛鉤，形成類(lèi)似于行政組織機(jī)構(gòu)中的“問(wèn)責(zé)制度”。以此來(lái)落實(shí)網(wǎng)絡(luò)成員的“責(zé)任清單”，并在此基礎(chǔ)上建立行之有效的激勵(lì)機(jī)制，給予相應(yīng)的薪酬和獎(jiǎng)懲。這在一定程度上便做到了風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，將原先由政府承擔(dān)的社會(huì)責(zé)任和提供的公共服務(wù)，外包給社會(huì)非政府組織，以此緩解政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。

但是網(wǎng)絡(luò)內(nèi)部的責(zé)任問(wèn)題不能完全依靠制度和任務(wù)分工來(lái)維持，因?yàn)榫W(wǎng)絡(luò)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)絕大部分需要靠組織成員的自覺(jué)，而這種自覺(jué)更多來(lái)源于彼此之間的信任關(guān)系。建立彼此高度信任的關(guān)系，政府需要花費(fèi)大量的時(shí)間和精力去尋找和協(xié)調(diào)合作伙伴之間的價(jià)值觀念。政府要在充分尊重各網(wǎng)絡(luò)成員文化差異的同時(shí)，要注意尋找文化差異中的共同價(jià)值理念，并以此為依據(jù)，積極調(diào)整并引導(dǎo)網(wǎng)絡(luò)成員樹(shù)立新的價(jià)值觀念和目標(biāo)。這樣不僅能夠增強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)成員間的向心力，還可以減少管理成本，并最終形成一套穩(wěn)定的公共危機(jī)應(yīng)對(duì)機(jī)制。

主要參考文獻(xiàn)

[1][美]戈德史密斯.網(wǎng)絡(luò)化治理：公共部門(mén)的新形態(tài)[M].孫迎春，譯.北京： 北京大學(xué)出版社，2008.

[2]侯書(shū)生，孫思. 公共危機(jī)管理與公共關(guān)系維護(hù)[M]. 北京：紅旗出版社，2013.

[3]詹中原. 公共危機(jī)管理之知識(shí)網(wǎng)絡(luò)分析：以臺(tái)灣9·21地震為例[J]. 公共管理研究，2007（00）：175-189.

[4]陳振明. 公共管理學(xué)——一種不同于傳統(tǒng)行政學(xué)的研究途徑[M].第2版.北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2003.

[5]劉乃仲，賀劍. 政府危機(jī)管理的新視角——通過(guò)組織傳播加強(qiáng)危機(jī)管理的若干思考[J]. 前沿，2005（9）：162-164.

[6]顧光海，劉丹丹. 前瞻性行政問(wèn)責(zé)制的建構(gòu)分析[J]. 云南行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2008，10（2）：133-136.

[7]賈斌昌. 論我國(guó)公共危機(jī)管理機(jī)制的建立與完善[J]. 臨沂師范學(xué)院學(xué)報(bào)，2005，27（2）：98-101.