Z市海綿城市PPP項目風(fēng)險分析與對策研究

徐文學(xué) 鄭麗云 李曉慧

摘要：文章首先簡述了Z市海綿城市PPP項目建設(shè)的基本情況，將PPP模式風(fēng)險特點總結(jié)為三個方面——復(fù)雜性，階段性，偶然性。然后根據(jù)Z市海綿城市PPP項目實際的建設(shè)和運營情況，對主要的風(fēng)險進行分析，將Z市海綿城市PPP項目的風(fēng)險分為六種，分別是技術(shù)風(fēng)險、政治風(fēng)險、信用和財務(wù)風(fēng)險、運營風(fēng)險、合約風(fēng)險、不可抗力風(fēng)險。最后根據(jù)風(fēng)險產(chǎn)生的原因以及所導(dǎo)致的后果進行風(fēng)險分擔(dān)，并在此基礎(chǔ)上提出應(yīng)對風(fēng)險的策略。

關(guān)鍵詞：海綿城市；PPP模式；風(fēng)險研究

目前，我國城市內(nèi)澇問題嚴峻，傳統(tǒng)的城市雨水治理大多采用“快排”模式，這就導(dǎo)致了“逢雨必澇、雨后即旱”的現(xiàn)狀。2015年，在這種嚴峻形勢推動下，政府公布了首批包括Z市在內(nèi)的16個海綿城市試點。海綿城市是一種新興的健康、綠色、可持續(xù)的城市發(fā)展模式，一個地區(qū)海綿城市的建設(shè)規(guī)劃將是一個系統(tǒng)性的城市水資源綜合利用方案。Z市作為海綿城市首批試點之一，具有年降水量高但水資源利用率低、且水資源污染嚴重的特點。海綿城市建設(shè)有利于改善Z市目前水環(huán)境生態(tài)治理的不良現(xiàn)狀。然而海綿城市建設(shè)相比于其他公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)而言，項目的復(fù)雜程度更高、投資規(guī)模更大，所以僅僅依靠政府的資金支持以及專業(yè)水平很難保證項目順利完成，因此采用有社會資本加入的PPP模式是一種可行的方法。PPP模式在國內(nèi)外的許多基礎(chǔ)建設(shè)項目中取得顯著成效，但是，自從海外引進PPP模式以來，中國在“海綿城市”這種新型城市環(huán)境保護建設(shè)項目中還未曾嘗試過，必然面臨較高風(fēng)險。本文結(jié)合Z市海綿城市PPP項目建設(shè)實際，進行風(fēng)險分析與對策研究。

一、Z市海綿城市PPP項目基本情況

Z市海綿城市試點區(qū)陸地面積22平方公里，水域面積11.5平方公里。項目由Z市住建局總領(lǐng)實施，引入社會資本與Z市水業(yè)總公司共同組建PPP項目公司，負責(zé)投資建設(shè)。2016年4月18日下午，Z市海綿城市建設(shè)PPP項目簽約成交，中國光大水務(wù)有限公司從15家參與投標(biāo)的社會資本中脫穎而出，這是一家以水環(huán)境綜合治理業(yè)務(wù)為主業(yè)的投資運營公司。

項目總投資25.85億元，其中中央財政專項投資12億元，用于項目A部分的建設(shè)，包括LID改造、生態(tài)修復(fù)和引活水工程、管網(wǎng)工程、易澇積水區(qū)達標(biāo)工程。這部分項目由Z市水業(yè)總公司統(tǒng)籌規(guī)劃建設(shè)。PPP項目公司投資13.85億元，用于B部分項目，包括污水處理廠、雨水泵站建設(shè)，排口排澇、徑流、面源污染治理等綜合達標(biāo)工程。這部分項目采用BOT（建設(shè)-運營-移交）模式運作，由PPP項目公司負責(zé)建設(shè)，建成后移交Z市水業(yè)總公司。項目公司通過污水處理費收入和政府可行性缺口補助收回成本，取得收益。

本項目交易結(jié)構(gòu)如下圖1所示。

二、PPP模式風(fēng)險特點

PPP模式通常的運作模式是社會資本負責(zé)大部分基礎(chǔ)設(shè)施的設(shè)計、建設(shè)、運行和維護工作，通過“使用者付費”和必要的“政府支付”獲得合理的投資回報；政府機構(gòu)在價格和質(zhì)量方面進行管理監(jiān)督，以確保基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)實現(xiàn)最大公眾利益。由于PPP項目投資大、周期長、采購模式不穩(wěn)定，公私雙方都面臨較大的風(fēng)險。PPP項目的風(fēng)險特點可以總結(jié)為以下三個方面。

（一）復(fù)雜性

PPP項目多是由不同類別的子項目組成，這導(dǎo)致其本身的結(jié)構(gòu)復(fù)雜性。而且PPP項目的運作有ROT、BOT、TOT等不同的模式，所涉及的參與方眾多，使其風(fēng)險具有復(fù)雜性。比如，PPP模式中政府是參與方，所以必然受到政治經(jīng)濟環(huán)境的影響；PPP模式應(yīng)用于建設(shè)的海綿城市項目、交通運輸項目等市政建設(shè)項目需要一定的技術(shù)分析和項目設(shè)計，必然存在技術(shù)風(fēng)險；規(guī)模較大、周期較長的大型公共設(shè)施建設(shè)，必然存在一定的融資風(fēng)險和時間風(fēng)險，同時受政策走向的影響。以上所述都使其風(fēng)險存在更大的復(fù)雜性。

（二）階段性

PPP模式作為一種新型的合作方式，需要有多個不同階段，包括前期準(zhǔn)備中對項目的征集策劃、推廣宣傳，對社會資本方的招投標(biāo)，與金融機構(gòu)協(xié)商鎖定金融成本，運行中對項目的設(shè)計建設(shè)規(guī)劃，實際運行管理等。由于階段的多樣性，導(dǎo)致在不同階段會面臨不同的風(fēng)險，因此 PPP模式的風(fēng)險具有一定的階段性。

（三）偶然性

風(fēng)險本身就是對未來某種事件發(fā)生概率的預(yù)測。中國的PPP模式還處于初期的探索階段，在借鑒國外成功經(jīng)驗的同時，必須結(jié)合我國國情，綜合考慮政策法律的影響，以及項目實施地的公眾反映情況和經(jīng)濟發(fā)展情況等，因地制宜地總結(jié)出適合當(dāng)?shù)氐腜PP模式。因此，風(fēng)險具有不確定性和偶然性。而PPP模式因項目的復(fù)雜性以及階段的多樣性，使其風(fēng)險更具不確定性，不同的項目風(fēng)險也可能具有不同的表現(xiàn)形式。

三、Z市海綿城市PPP項目的主要風(fēng)險分析

PPP模式作為Z市海綿城市建設(shè)的重要運營模式，Z市海綿城市除了具備PPP模式固有的風(fēng)險外，也具備不同于其他項目的風(fēng)險。通過對Z市海綿城市建設(shè)情況以及未來運營情況的了解和分析，可以將海綿城市PPP 模式的風(fēng)險總結(jié)為以下六類。

（一）技術(shù)風(fēng)險

建設(shè)海綿城市不等同于簡單的基礎(chǔ)建設(shè)，“海綿城市”項目本身的特性要求項目策劃必須系統(tǒng)合理，評估和計算必須科學(xué)準(zhǔn)確。海綿城市的構(gòu)建所涉及城市管網(wǎng)的改造與新建、對自然海綿體的保護和人工海綿體的營建、雨水綜合利用等方面，加上Z市地形環(huán)境和水文環(huán)境的特殊性，都要求項目建設(shè)方采用先進、可靠、實用和穩(wěn)定的技術(shù)。

（二）政治風(fēng)險

政治風(fēng)險從宏微觀層面可以分為政府政策風(fēng)險和公眾反對風(fēng)險。Z市海綿城市PPP項目還在在運行初期，根據(jù)這些項目在運行中所出現(xiàn)的問題，國家政策會相應(yīng)隨之調(diào)整變化，這對于期限長達23年的海綿工程，在項目實施的過程中出現(xiàn)的政策風(fēng)險是很難估算的。