中拉論壇建設(shè)成就、問題及前景

王慧芝

內(nèi)容提要 中拉論壇成立三年多來，論壇機制運轉(zhuǎn)順利，引領(lǐng)中拉整體合作水平持續(xù)提高，助力中拉合作更趨均衡。但隨著論壇建設(shè)的不斷推進，也暴露出一些問題及挑戰(zhàn)，集中表現(xiàn)為拉共體推動論壇建設(shè)動力有所弱化，中拉論壇“掉隊”風(fēng)險仍存，論壇建設(shè)外部壓力加大。在此背景下，中國應(yīng)主動承擔(dān)中拉整體合作主要推動者和貢獻者的責(zé)任，在理念、資金和機制方面提供更多有效的公共產(chǎn)品，加強對論壇的宏觀引領(lǐng)，推動論壇平穩(wěn)有序向前發(fā)展。

關(guān)鍵詞 中拉合作，中拉論壇，拉共體，“一帶一路”

DOI： 10.19422/j.cnki.ddsj.2018.09.012

自2014年成立以來，中拉論壇運轉(zhuǎn)有序、成果豐碩，現(xiàn)已成為中拉整體合作的主渠道，是中拉全面合作不可或缺的重要戰(zhàn)略途徑。但與此同時，中拉論壇建設(shè)也存在一些不可忽視的問題和挑戰(zhàn)。不過，鑒于整體合作符合中拉現(xiàn)實需求及中拉合作持續(xù)深化的大背景，中拉論壇前進趨勢不可逆轉(zhuǎn)。

中拉論壇大步快行成效顯著

一、論壇機制運轉(zhuǎn)順利

中拉論壇在2014年首屆部長級會議期間即明確了三層合作機制，分別為部長級會議、中國—拉共體“四駕馬車”外長對話會及國家協(xié)調(diào)員會議，中方還專門設(shè)立后續(xù)行動委員會，負責(zé)中方機構(gòu)的協(xié)調(diào)。三年多來，以上協(xié)商合作機制運轉(zhuǎn)順利，國家協(xié)調(diào)員會議每年召開一次，中國—拉共體“四駕馬車”外長會順利舉行兩次[1]，部長級會議成功舉辦兩屆，并已就2021年在中國舉行第三屆部長級會議達成共識。此外，論壇框架下還相繼創(chuàng)設(shè)了涵蓋政黨、基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)、企業(yè)、科技創(chuàng)新、青年、智庫、法律、環(huán)境、地方政府合作、民間友好等十多個領(lǐng)域的對話合作平臺。以上平臺有序運轉(zhuǎn)，僅在2017年成功舉辦的就有第三屆中拉智庫論壇、第三屆中拉基礎(chǔ)設(shè)施合作論壇、第四屆中拉青年政治家論壇及第十一屆中國—拉美企業(yè)家高峰會。中拉論壇各項機制運轉(zhuǎn)順暢，現(xiàn)已成為雙方就論壇事務(wù)及共同關(guān)心的國際和地區(qū)問題保持磋商的主渠道之一，為落實雙方政治共識及合作規(guī)劃提供了有力的制度保障。

二、中拉論壇引領(lǐng)中拉整體合作快速推進

中拉論壇為彼此凝聚共識、開展廣泛領(lǐng)域的合作搭建了重要平臺。雙方合作潛力得到充分釋放，多領(lǐng)域合作項目快速推進，整體合作水平不斷提高。2015年中拉論壇首屆部長級會議通過《中國與拉美和加勒比國家合作規(guī)劃（2015—2019）》，明確政治、經(jīng)濟、基礎(chǔ)設(shè)施和交通運輸、能源資源、農(nóng)業(yè)等十三項中拉重點合作領(lǐng)域，并對各領(lǐng)域具體實現(xiàn)途徑做出詳細規(guī)定。在中拉雙方的共同努力下，合作規(guī)劃有序推進，成果豐碩。原有分論壇進展順利，“未來之橋”中拉青年領(lǐng)導(dǎo)人培訓(xùn)計劃、中拉科技伙伴計劃和中拉青年科學(xué)家交流計劃啟動并日趨機制化；2016“中拉文化交流年”成功舉辦，反響強烈；中國向拉美國家提供的獎學(xué)金名額、培訓(xùn)名額和領(lǐng)導(dǎo)人赴華訪問交流計劃正逐步得到落實；中拉經(jīng)貿(mào)合作轉(zhuǎn)型升級穩(wěn)步推進，350億美元對拉一攬子融資安排已落實170多億美元。2018年年初第二屆部長級會議成功召開，會上發(fā)布《中國與拉共體成員國優(yōu)先領(lǐng)域合作共同行動計劃（2019—2021）》，對新形勢下中拉合作做出安排，為未來中拉整體合作的穩(wěn)步推進提供保障。在中拉論壇的帶動下，新的整體合作平臺不斷涌現(xiàn)，2016年中拉產(chǎn)業(yè)園落戶河北唐山，2017年中國—拉美國際博覽會在廣東珠海隆重開幕。整體合作在中拉全方位合作中的地位持續(xù)提高，中國第二份對拉政策文件明確指出，堅持整體合作與雙邊合作相互促進，是中拉關(guān)系發(fā)展的戰(zhàn)略途徑。

三、中拉論壇助力中拉合作更加健康均衡

21世紀(jì)以來中拉關(guān)系的迅速走近主要表現(xiàn)為雙邊經(jīng)貿(mào)關(guān)系的強勁發(fā)展，其他領(lǐng)域合作相較明顯落后。以2008年中國政府發(fā)布首份對拉政策文件為標(biāo)志，中拉關(guān)系開始由自發(fā)階段邁向自覺階段。中拉論壇正是新形勢下雙方主動謀劃、積極作為的成果，旨在促進中拉平等互利、共同發(fā)展的全面合作伙伴關(guān)系發(fā)展，構(gòu)建全面均衡的中拉合作網(wǎng)絡(luò)。隨著中拉論壇規(guī)劃的逐步落實，雙方在經(jīng)貿(mào)、政治、人文交流等領(lǐng)域合作迅速推進，成果有目共睹。中拉制成品換原材料的傳統(tǒng)貿(mào)易模式不具可持續(xù)性，雙邊經(jīng)貿(mào)關(guān)系亟待轉(zhuǎn)型升級。《中拉合作規(guī)劃（2015—2019）》提出十年內(nèi)雙邊貿(mào)易達到5000億美元，投資存量2500億美元的目標(biāo)，并對未來中拉在貿(mào)易、投資、金融、基礎(chǔ)設(shè)施和交通運輸、能源資源、農(nóng)業(yè)、工業(yè)、科技及航空航天等領(lǐng)域的合作做出了明確規(guī)定。[2] 在此指導(dǎo)下，中拉經(jīng)貿(mào)合作潛力不斷釋放，合作范圍更加廣泛，結(jié)構(gòu)更趨均衡，提質(zhì)升級效果明顯。在中拉論壇關(guān)于政治合作的一系列舉措推動下，中拉政治交往取得突破。中國與哥斯達黎加、厄瓜多爾雙邊關(guān)系提升到戰(zhàn)略伙伴層次；巴拿馬、多米尼加相繼與中國正式建立外交關(guān)系。長期以來，遠遠落后于中拉經(jīng)貿(mào)交往的人文交流也取得顯著成效，中拉人文交流的內(nèi)容和形式愈加豐富，中拉人民的相互理解持續(xù)加深。中拉關(guān)系已由單一的經(jīng)貿(mào)帶動轉(zhuǎn)向多輪齊轉(zhuǎn)，五位一體新格局雛形漸顯。

中拉論壇結(jié)構(gòu)性矛盾加劇

一、拉共體推動論壇建設(shè)動力有所弱化

雖然中拉論壇成員國不分大小、強弱，地位平等，但在論壇發(fā)展推動力方面，不均衡現(xiàn)象凸顯，且呈持續(xù)加劇趨勢。一方面，由于拉共體成員國對中拉整體合作訴求各異，且未得到有效協(xié)調(diào)，其推動中拉論壇的意愿和能力受到較大限制。這使得中方在中拉論壇建設(shè)中的作用得以凸顯，這一客觀結(jié)果又助長了拉美部分學(xué)者的擔(dān)憂，即在“中拉論壇”機制下，拉美會被中國牽引而產(chǎn)生對拉美不利的合作效果。[3]另一方面，近年來，受拉美政局變動影響，拉共體推動論壇建設(shè)動力有所減弱。自2015年起，拉美政治格局發(fā)生急劇變化，“左退右進”形勢加速演化下，以委內(nèi)瑞拉為代表的拉美左翼國家忙于應(yīng)對國內(nèi)政治經(jīng)濟危機，對拉共體等一體化組織的支持力度明顯下降；右翼雖然回歸勢頭強勁，但對左翼色彩明顯的拉共體并不感興趣，而將精力主要放在了“南共市”、太平洋聯(lián)盟等次區(qū)域組織建設(shè)上，暫時尚未表現(xiàn)出承擔(dān)建設(shè)拉共體責(zé)任的意愿。2017年，拉共體召開第五屆峰會，參會人數(shù)只有半數(shù)，這在拉共體歷屆峰會歷史上尚屬首次，暴露出拉共體凝聚力不足、號召力下降的問題，拉共體對中拉論壇貢獻度有所降低。在中方推動論壇建設(shè)政策相對清晰，而拉方推動論壇建設(shè)力度有所弱化的情況下，中拉論壇主體投入失衡問題加劇，不利于論壇平穩(wěn)健康運行。

二、中拉論壇“掉隊”風(fēng)險仍存

中拉論壇成立三年多來，“四梁八柱”迅速搭建，不僅成為中拉整體合作的主要平臺，而且在中拉全面合作中的重要性持續(xù)提高。不過，隨著中拉多領(lǐng)域合作進入快速發(fā)展期，中拉論壇能否同步跟進成為其未來發(fā)展面臨的一大問題。首先，中拉論壇需完善和調(diào)整之處眾多。中拉論壇對經(jīng)貿(mào)以外領(lǐng)域關(guān)注需持續(xù)加大，尤其是環(huán)保、氣候變化等領(lǐng)域，迄今尚未成立專業(yè)領(lǐng)域分論壇；由于拉共體成員國的多樣性及其在發(fā)展模式和執(zhí)政理念上的差異性，中拉論壇整體合作平臺優(yōu)勢未得到充分發(fā)揮。其次，從中拉全球外交布局看，在中拉論壇之前，中國已與其他發(fā)展中地區(qū)建立了中非合作論壇等多個跨區(qū)域合作機制，拉共體及南美洲國家聯(lián)盟等拉美次區(qū)域組織也與域外地區(qū)或國家建立了制度化聯(lián)系，如歐拉峰會。目前看，中拉論壇與中非合作論壇、歐拉峰會等跨區(qū)域組織相比依然存在差距。從中拉合作的角度看，雙邊及次區(qū)域組織仍是目前中拉合作的主渠道，拉美以整體姿態(tài)對外合作尚有待磨合。雖然拉共體旨在對外發(fā)出“拉美聲音”，但其在發(fā)展歷史、機制建設(shè)及凝聚力等方面遠遜于地區(qū)主要次區(qū)域組織。且東亞—拉美合作論壇及亞太經(jīng)合組織等多邊機構(gòu)在歷史、影響力等方面也明顯強于中拉論壇，同樣為中國與拉美部分國家合作提供了可倚靠的平臺。

三、中拉論壇外部壓力加大

拉共體是首個將美國和加拿大排除在外的美洲地區(qū)組織，委內(nèi)瑞拉、古巴等左翼國家是其成立及后續(xù)運行的主要推動力量，該組織左翼政治色彩鮮明。美國雖未公開反對拉共體，但明確表態(tài)優(yōu)先通過“美洲國家組織”發(fā)展對拉關(guān)系，冷落、排斥拉共體的意圖十分明顯。中拉論壇以拉共體為對接方，不可避免被認為有政治性聯(lián)盟的嫌疑。2018年2月，美前國務(wù)卿蒂勒森訪拉前夕發(fā)表演講，宣稱中國的投資和開發(fā)項目只為自己發(fā)家致富，警告拉美國家要警惕中國投資，不要過度依賴與中國的經(jīng)貿(mào)關(guān)系[4] 。蒂勒森通過抹黑中拉關(guān)系爭取拉美國家信任，反映出美國無法承受失去拉美代價的事實。盡管特朗普政府目前對拉強硬，但不排除重新強化美拉合作的可能，拉美國家參與中拉論壇的積極性可能因此有所下降。除美國外，印度、俄羅斯、歐盟、日本等域外力量加大對拉投入力度。自2012年與拉共體“三駕馬車”舉行首屆外長會后，印拉一系列雙邊合作機制相繼成形，印度已成為拉美不可忽視的新增地緣政治力量。2008年起，俄羅斯開始重返拉美。2013年5月，俄羅斯與拉共體“三駕馬車”舉行外長會；2015年俄羅斯與拉共體建立合作常設(shè)機制；2016年11月，拉共體“四架馬車”外長訪問俄羅斯，俄成功扭轉(zhuǎn)在拉影響力下降局面，在拉存在感明顯增強。歐盟是拉美的傳統(tǒng)域外力量，不僅與南共市聯(lián)系緊密，還與拉共體共同舉行了三屆歐拉首腦峰會，在對拉合作方面明顯領(lǐng)先。日本也表示希望與拉共體建立對話機制。域外國家或地區(qū)與拉美合作機制化水平不斷提高，客觀上對中拉論壇建設(shè)構(gòu)成外部壓力。

中拉論壇發(fā)展前景展望

隨著中拉論壇從起步期進入成長期，建設(shè)難度明顯加大，但由于整體合作符合中拉關(guān)系發(fā)展的現(xiàn)實需求，以及當(dāng)前中拉合作大局日趨深化，作為中拉整體合作的主渠道，中拉論壇建設(shè)進程將持續(xù)發(fā)展。盡管如此，中國還需理性看待中拉論壇建設(shè)進程中暴露出的問題和矛盾，采取必要舉措加以應(yīng)對，以保障中拉論壇平穩(wěn)有序運行。

一、中拉論壇前進步伐不會停止

整體合作符合中拉關(guān)系現(xiàn)實需求。近年來，隨著自身綜合實力及國際影響力的提升，中國在與發(fā)展中國家關(guān)系方面展現(xiàn)出更大的政策主動性，表現(xiàn)之一即是開展了一系列與發(fā)展中地區(qū)實現(xiàn)跨區(qū)域整體合作的實踐，以達到“既節(jié)約外交資源又提高合作效率”的政策目標(biāo)。中拉論壇正是這一政策思路指導(dǎo)下的產(chǎn)物，也是中國全球戰(zhàn)略的“必選項”。此外，以中拉論壇為代表的整體合作對拉美國家的現(xiàn)實意義也十分明顯。當(dāng)前拉美地區(qū)內(nèi)部合作與整合需求增大，整體性互聯(lián)互通需求日益強烈，但一體化程度仍停留在較低層次。這一現(xiàn)象的部分原因在于受資金及技術(shù)能力限制，拉美能源網(wǎng)、南美洲交通一體化網(wǎng)絡(luò)等龐大設(shè)想落到實處進展緩慢。在此背景下，中國不僅有開展整體合作的戰(zhàn)略規(guī)劃，在資金、技術(shù)等方面優(yōu)勢也很明顯，中拉超越雙邊合作，在能源資源、基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域開展整體合作有助于推進拉美一體化進程，符合拉美地區(qū)的現(xiàn)實需求。

中拉深化合作趨勢不可逆轉(zhuǎn)。一方面，隨著歐美保護主義持續(xù)升溫，拉美借美歐實現(xiàn)發(fā)展目標(biāo)的希望破滅，而中拉同是市場化、全球化的積極支持者和推動者，“中國機遇”和“太平洋意識”在拉美對外戰(zhàn)略中的位置大幅提升，在中國一向重視中拉合作的前提下，雙方合作共識進一步增強，合作根基更加穩(wěn)固。另一方面，“一帶一路”倡議延至拉美，為中拉深化合作提供新契機。2017年5月，習(xí)近平主席在與阿根廷總統(tǒng)馬克里的會談中明確指出，拉美是21世紀(jì)海上絲綢之路的自然延伸，標(biāo)志著拉美正式進入“一帶一路”合作倡議范疇。2018年年初，中國—拉共體論壇第二屆部長級會議發(fā)布關(guān)于“一帶一路”倡議的特別聲明，標(biāo)志著中拉就“一帶一路”統(tǒng)領(lǐng)雙方各領(lǐng)域合作達成高度共識，這主要得益于當(dāng)前中拉合作與“一帶一路”倡議的精髓一脈相承，政策溝通、貿(mào)易暢通、設(shè)施聯(lián)通、資金融通、民心相通的“一帶一路”倡議建設(shè)重點在中拉合作中均有所體現(xiàn)。“一帶一路”倡議為中拉深化合作提供了新平臺，中拉合作前景將更加美好。

二、主動作為保障中拉論壇有序推進

盡管拉共體推動中拉論壇建設(shè)動力有所弱化且短期內(nèi)難有改觀，但論壇向前推進趨勢不可逆轉(zhuǎn)，在此背景下，中國應(yīng)主動承擔(dān)中拉整體合作主要推動者和貢獻者的責(zé)任，在理念、資金和機制方面提供更多有效的公共產(chǎn)品，加強對論壇的宏觀引領(lǐng)，推動論壇平穩(wěn)有序向前發(fā)展。

首先，為避免中拉論壇主體投入失衡問題持續(xù)加劇，中方在推進論壇建設(shè)時不僅要關(guān)注自身利益，更需考慮拉方的現(xiàn)實需求，準(zhǔn)確認識拉方發(fā)展階段，尊重并支持其發(fā)展戰(zhàn)略及目標(biāo)，積極引導(dǎo)中拉論壇為雙方發(fā)展戰(zhàn)略對接提供便利。這不僅有助于調(diào)動拉方參與論壇建設(shè)的積極性，也有助于增強論壇的務(wù)實性。

其次，加強與拉美關(guān)鍵國家就中拉論壇事務(wù)的溝通與協(xié)調(diào)。拉共體成員國差異明顯，對中拉整體合作的考慮也各不相同。鑒于關(guān)鍵國家在地區(qū)事務(wù)中擁有遠超其他國家的影響力及號召力，中國在中拉論壇建設(shè)中應(yīng)主動加強與該類國家的溝通和協(xié)調(diào)，一方面多作增信釋疑工作，消除其對中拉論壇不必要的擔(dān)憂，為論壇建設(shè)凝聚最大共識；另一方面也可通過雙邊渠道協(xié)調(diào)在整體合作過程中難以避免的利益關(guān)系，對相關(guān)風(fēng)險早做準(zhǔn)備，避免因局部競爭影響中拉整體合作全局的推進。

第三，中拉論壇應(yīng)優(yōu)先推動全球治理、人文交流等較易達成共識領(lǐng)域的合作，充分發(fā)揮論壇整體合作平臺優(yōu)勢，推動中拉合作多出成果。與其他次區(qū)域組織相比，拉共體的最大優(yōu)勢在于其為地區(qū)國家提供了最為廣泛的協(xié)調(diào)框架和政策空間。然而，受多種因素限制，中拉論壇整體合作平臺優(yōu)勢迄今未得到有效發(fā)揮。中拉同為發(fā)展中國家，與巴西、墨西哥等同為新興市場國家，共同的身份認同使雙方在改革全球治理體制、應(yīng)對氣候變化及維護自由貿(mào)易等全球議題上立場一致，而且與經(jīng)貿(mào)關(guān)系相比，中拉雙方在全球治理問題上的對話與合作水平相對較低，且原有次區(qū)域組織也未能成為雙方就全球治理議題進行溝通的主要平臺。在此背景下，在中拉論壇框架下加強雙方在全球治理領(lǐng)域的對話與合作潛力巨大，更易于達成務(wù)實成果，如在論壇框架下推動建立氣候變化、環(huán)保等專業(yè)領(lǐng)域分論壇。此外，中拉相互認知不足已成為阻礙雙方其他領(lǐng)域合作深入發(fā)展的主要障礙之一。鑒于此，目前中拉已就深化雙方人文領(lǐng)域的交流互鑒達成廣泛合作共識。這意味著拉美國家在人文領(lǐng)域以整體姿態(tài)對外開展合作障礙少、可行性強，且整體合作也符合中國實現(xiàn)規(guī)模效應(yīng)、提高合作效率的初衷。因此，人文交流也應(yīng)作為中拉論壇框架下重點推進的合作領(lǐng)域之一。

（作者單位：中國國際問題研究院發(fā)展中國家研究所）

（責(zé)任編輯：張凱）

[1] 趙本堂：《努力推動中拉關(guān)系在更高水平上向前發(fā)展》，載《拉丁美洲研究》，2018年第1期，第5頁。

[2] 《中國對拉美和加勒比政策文件》，中國外交部網(wǎng)站，http：//www.fmprc.gov.cn/web/ziliao_674904/tytj_674911/zcwj_674915/t1418250.shtml。

[3] 王友明：《構(gòu)建中拉整體合作機制：機遇、挑戰(zhàn)及思路》，載《國際問題研究》，2014年第3期，第114頁。

[4] 《美國務(wù)卿蒂勒森訪拉美惡意攻擊中俄》，載《參考消息》，http：//news.163.com/18/0203/13/D9NLAPDR00018AOQ_all.html。