中企美國并購國家安全審查問題

鄭男 王佳

摘 要 我國經濟發展水平和國際經濟地位提升突出表現之一就是在海外進行企業并購，尤其在美國的并購不但對我國意義非常，對美國及整個國際社會都有強烈反響。美國在對外資并購方面實施的國家安全審查也是非常嚴格的，我國企業深受其嚴苛審查，也影響了整個并購進行。本文以中企美國并購為切入點，介紹了當前中企美國并購現狀以及外資并購與國家安全審查，詳細分析了美國外資并購國家安全審查制度立法規定及四方面主要內容，在此基礎上總結了美國外資并購國家安全審查制度對中企美國并購的影響，最后提出了中企在美國實施并購應對美國國家安全審查的對策，旨在通過本文研究為想要實施在美并購中企認識美國國家安全審查制度提供有益幫助。

關鍵詞 中國企業 在美并購 國家安全

基金項目：黑龍江省政法管理干部學院2017級院級課題“總體國家安全觀視角下的外資并購國家安全審查問題研究”階段性研究成果。

作者簡介：鄭男，黑龍江省政法管理干部學院，講師，研究方向：經濟法；王佳，黑龍江省政法管理干部學院，副教授，研究方向：經濟法、商法。

中圖分類號：F752 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.04.263

一、 中企美國并購國家安全審查概述

（一） 中企美國并購現狀

剛邁入國際市場初期，我國國內市場受外企嚴重打擊，許多國內老牌企業被外企并購，這也在我國國內社會引起了諸多不滿之聲。近年來，我國經濟發展迅猛，開始在國際上大施拳腳，在許多國家進行并購，尤其是在美國的收購更是引起多方關注和國際轟動，例如最先引起轟動的就是在美國占優勢的PC領域，聯想收購IBM下PC業務，家電領域海爾收購美國通用電氣家電業務，文化領域萬達收購美國傳奇影業，食品領域雙匯收購史密斯菲爾德。當前這一趨勢還在不斷發展，并購成果顯著，但中企在美國并購也同樣受到美國國家安全審查嚴重阻礙。

（二） 外資并購與國家安全

經濟全球化背景下國際投資規模越來越大，外資并購對內對外都在發生，一國企業對外進行并購彰顯著一種實力，但是對被并購企業所屬國來說既是重獲發展的一種形式，同樣也失去了對其企業的控制權，從某種程度上關系到國家安全，因此大多數國家都會對外資并購進行國家安全審查。我國也有針對外資并購的國家安全審查制度，同樣中國企業在外并購也面臨著本土國的國家安全審查，本文主要論述的是中企美國并購，因此以下對美國針對外資并購的國家安全審查制度進行介紹。

二、美國外資并購國家安全審查制度主要內容

美國在現代經濟發展上占據先發優勢，獨占國際經濟霸主地位多年，也最早形成了外資并購國家安全審查制度，我國當前在美投資并購交易日益增多，了解美國外資并購國家安全審查制度對中企意義重大。

（一）美國外資并購國家安全審查立法規定

美國在外資并購國家安全審查方面的立法，可以從兩個階段來看，主要以美國“911”事件為時間節點，立法上也有不同規定。在“911”事件發生之前，美國頒布了Exon-Florio法案，規定總統可以在特殊情況下對可能會影響國家安全的外資并購實施干涉，之后對該法案又進行過修訂，完善了國家安全審查具體內容，這一階段的立法規定主要是為了應對日本在美的并購行為，保護美國國家安全利益。“911”事件后，美國從各個方面都更加注重國家安全，外資并購方面也加大了審查范圍、審查權限，對外資并購設置了更多嚴苛條件，這些在《外商投資與國家安全法案》中都有體現，其他相關法案、條例也越來越細化。

（二）美國國家安全審查機構

立法規定美國總統有權對外資并購國家安全審查，而總統將此權賦予了外國投資委員會，作為審查機構，從國家安全出發對外資并購進行安全審查，經過多年發展，現階段美國外國投資委員會已經形成了包括美國各重要部門成員的綜合性機構，但是作為審查機構并沒有決定權，只能將調查和審查結果遞交給總統，由總統做決定，但是在美國，總統的決定往往受到國會影響，這也使得經濟領域外資并購的國家審查帶有較強的政治性。

（三）美國國家安全審查對象

美國在外資并購國家安全審查方面已經形成了法律制度，按照法案規定，外國投資委員會審查對象是外國人對美國人的收購、合并或接管，這里的外國人和美國人都包括自然人和經濟組織，但是在界定外國人和美國人上卻采用不同標準，只要是在美國進行經濟交易行為的就被認定為美國人，這也使得美國的國家安全審查對象十分廣泛，一些非美國籍自然人或經濟組織控制的企業在外資并購時也有可能被審查。而審查所謂的并購行為也包括并不局限為并購，包括收購、合并和接管。

（四）美國國家安全審查標準

在所有國家安全審查中，審查執行標準是最能影響審查結果的，因此大多數國家都從本國利益出發制定審查標準。中國企業在美并購深受美國安全審查標準嚴苛之苦，主要是因為當前美國對外資并購進行國家安全審查立法中關于國家安全概念非常模糊，而可參考依據是否對國家安全存在威脅的影響因素又很多，僅立法中明確的就多達十項，還有兜底性條款，即總統或外國投資委員會認為構成威脅的其他因素。

（五）美國國家安全審查程序

從中企在美國并購受其國家安全審查實踐來看，美國國家安全審查程序看似簡單，實則繁瑣，時限上也往往超出其立法中明確的90天。具體來看，美國對外資并購進行國家安全審查要經過立案提交至國外投資委員會、初審、調查、總統決定四項程序。值得注意的是立案提起可以由交易一方（往往是美方被并購企業）、國外投資委員會、總統、國會任何一方提起，這就使得在美并購受審查可能性極大。同時，在決定方面，國外投資委員會將報告提交給總統，但是總統可以做出與報告相符或相反或者完全不一樣的決定，且總統做出的決定就是最終決定，即使對決定存有異議也不能經過司法程序審查，其決定享有強制執行的效力。

三、 美國外資并購國家安全審查制度對中企美國并購的影響

美國在外資并購國家安全審查制度方面進行的規定以及近年來不斷修訂內容來看，對我國企業在美實施并購主要是消極影響，具體來說，包括以下幾個方面：

（一）對中企并購的歧視

從上文所述美國外資并購國家安全審查對象、審查程序可以看出，對于個別國家是否進行審查可能存在國別歧視，尤其是我國近年來發展已被美國視為“威脅”， 而同樣我國能夠在美實施并購的也都是大型企業，并購對象也是有著資源、技術等方面優勢的企業，因此對中國企業在美實施并購更是謹慎待之，在審查標準上也是十分嚴苛，例如在華為收購美國3-leaf案例中，美外國投資委員會認為華為總裁任正非為退伍軍人，認定華為受政府所控，針對中企的此類歧視在美國十分常見，也影響了中企并購戰略實施。

（二）影響中企實現并購目的

現在企業經營發展中并購是正當經營發展方式，跨國并購也是經濟全球化產物，對實施并購企業來說，并購是擴大規模、獲得先進技術、占領市場的有效手段，對被并購企業來說，能夠獲得有實力大企業資源，改善經營狀況。但是中企在美并購經過嚴苛審查，往往以影響美國國家安全為由控制中企在美并購，這也是近年來我國企業在美并購許多都難以實現的原因，還有一部分中企在美并購經過審查被認為并購范圍太大，或者并購范疇觸及其核心技術而受限，最終并購只能以投資進入，嚴重影響并購目的實現。

（三）審查加重了中企并購不確定性

按照美國關于外資并購法案規定，進行國家安全審查期限為90天，但如果被審查機構認定提交材料中存在虛假、疏漏就必須要重新進行審查，審查期限也就遙遙無期了，而在這一期間內，無論是中方企業還是被并購企業都在此期間承受諸多壓力而改變交易。美國政府為接受安全審查企業提供了簽署緩解協議的條件，但是緩解協議改變了并購交易協議，也使并購目的難以完全實現，還有一些沒有申報進行安全審查的并購也可能隨時會被提起安全審查，這樣即使交易完成也可能會因為安全審查而被否決。

（四）影響并購最終成本價格

中企在美并購本就受到美國歧視，因此許多中企在美并購要想并購成功都會提出相較其他國家企業更高價格，尤以中海油收購美國優尼科所付出的185億美元巨資為典型，而這一價格也高出了競爭對手14億美元，但是最終仍然以美國以能源類項目影響美國國家安全為由遭遇反對，最后中海油仍無法完成此次收購而被迫退出。其他中企在美收購成功案例中，中企所付出的成本也往往高于市場成本。

四、中企美國并購對國家安全審查的對策

（一）選擇安全行業進行投資并購

對外資并購進行國家安全審查目的是維護一國國家安全，而關乎國家安全的領域無外乎能源、信息、國防、交通、通信等，因此對中國企業來說，要想成功完成并購，就要謹慎選擇并購企業所屬領域，尤其是要參照美國外資并購安全審查法案規定做詳盡研究，進行并購可行性調研，選擇安全行業進行投資并購，即使是自認為安全行業領域，仍然要做好應對在美并購國家安全審查的準備。

（二）科學評估并購目標與風險

從上文對美國外資并購國家安全審查法案及其具體內容來看，美國在對是否影響其國家安全方面十分模糊，也正因如此中企被審查風險無法預測，但中企仍應當科學評估并購風險，當然需要認識一點即并購風險與并購目標緊密聯系，因此在進行風險評估中應當將并購目標完整向專業評估機構告知，而并購目標的確定則需要中企綜合自身實力、并購需要、被并購企業實際狀況以及美國各項法律政策等科學確定。

（三）加強與美國外資投資委員會磋商

按照上文所述，美國進行國家安全審查的機構是外資投資委員會，因此對于在美實施并購中國企業來說應當自己主動提交審查，并積極向委員會提交材料，報告投資情況，進行友好溝通磋商，來增加信任，這樣有利于并購順利實施。對于并購過程中被認定為可能影響美國國家安全而被迫進入審查，也應當積極配合，說明投資并購給美國企業帶來的好處，并且對美國政府提供的緩解協議應當要配合簽署，這樣才能表明并購并沒有威脅風險目的。

（四）選擇優質中介機構與咨詢服務機構

中企在美實施并購一般都是大型企業，并購項目龐大復雜，并購金額巨大，因此不僅需要向專業咨詢機構進行咨詢服務，還要選擇中介機構配合并購，畢竟是在國外進行并購，中國企業不熟悉美國法律、程序是無法開展并購的。筆者認為在選擇咨詢和中介機構中，要結合所要進行并購企業領域選擇有經驗、有實力的機構，當前在我國境內也有一些專門服務于在美并購的跨國中介機構，中企可以考慮這些跨國機構提供咨詢服務，這樣也能夠保證無論是在國內準備期間還是在美并購實質階段都能夠得到專業服務。

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