畢節試驗區綠色減貧芻議

張健

【摘 要】 該文以國家扶貧政策為依據，以十九大報告中“必須樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念”為指導，概述了畢節試驗區的生態條件，分析了扶貧存在問題，提出了綠色減貧的可持續發展對策：一是否構建脫貧攻堅戰的綠色減貧統籌體系；二是實現脫貧攻堅戰的綠色減貧目標。

【關鍵詞】 畢節試驗區；綠色減貧；路徑

“創新發展、協調發展、開放發展、共享發展、綠色發展”是指導我國“十三五”時期發展的理念，是黨的十八屆五中全會提出的科學的發展理念和發展方式。在2015年11月召開的中央扶貧開發會議上，必須以五大發展理念為統領，才能打贏脫貧攻堅戰，實現貧困地區的可持續發展，要把綠色增長與扶貧工作有機結合，推進綠色減貧。2017年黨的十九大把金山銀山就是綠水青山寫入黨章。

一、綠色減貧的涵義

國務院發展研究中心農村經濟研究部主任、研究員葉興慶在2016年生態文明貴陽國際論壇上強調，扶貧就要貫徹綠色理念，在扶貧開發中要保護環境，不能以犧牲環境為代價來開發扶貧。他認為，綠水青山變成金山銀山有一個節點，而這個節點在我國中部和西部地區正在到來。在他看來，綠水青山變成金山銀山的節點有兩層涵義，第一個是在國家政策的層面，我國目前正在實施精準扶貧、全面脫貧戰略，正大力推行生態補償機制，通過政府購買的方式實現綠水青山就是金山銀山。第二就是，在黨的十九大報告中指出我國的基本矛盾已經變成人民對美好生活的需要與發展不平衡、不充分的矛盾。這里的人民對美好生活的需要，拓展了人民需要的內涵，隨著人民生活水平的提高，已經不僅僅是對物質文化的需求了，還包括精神、環境等等的需要。目前人民對良好環境的要求不斷增加。他們就會通過旅游、觀光等方式付費消費享受良好環境，讓綠水青山轉變為金山銀山。

綠色減貧是開發扶貧的進一步升華，是轉變發展觀念、創新發展模式、提高發展質量的減貧理念新變革，是中國特色的社會主義扶貧方式。它的核心是以人為本，綠色減貧是有利于經濟增長和社會發展的新模式，是低碳扶貧的方式，使保護生態環境和扶貧工作相契合，形成一種可持續的減貧方式。它將對貧困地區不斷“輸血”式經濟支援，改為從根本上“造血”式扶貧，形成貧困地區和貧困戶的自我積累與發展能力，使貧困人民自力更生脫貧致富。

二、畢節試驗區致貧機理

畢節試驗區是烏江和珠江的發源地，位于川、滇、黔三省的交界處，北鄰四川、西接云南，屬典型的喀斯特巖溶地貌，生態環境極其脆弱，是典型的生態功能區，資源開發、經濟發展與環境保護之間的矛盾突出。

畢節試驗區由于生態環境脆弱，保護生態環境負擔重，很多經濟發展項目受到限制，進而限制其經濟社會的發展，人民的收入增加就緩慢。而經濟發展緩慢又會反過來制約環境保護。經濟滯后，財政就困難，基礎設施和許多公共服務就跟不上，在市場競爭中就會處于不利地位，對企業、項目吸引力不夠，導致許多扶貧項目難以存活。在扶貧開發中又不能以犧牲環境為代價來發展，所以想要完全依靠自身脫貧致富很困難。必須要借助強大的外力幫助脫貧（如圖1）。

三、畢節試驗區在實現綠色減貧過程中的問題

目前，畢節試驗區綠色減貧取得重大進展，近幾年，植樹造林、退耕還林還草不斷推進已取得重大成果，森林覆蓋率不斷提高。全市新扶貧標準下減少貧困人口在不斷增加，但目前要在未來2年內告別貧困，任務重，困難大，都是難啃的“硬骨頭”。

1、畢節試驗區的貧困戶，目前還存在不同程度的困難，具體主要有以下幾個方面

（1）出行不便。目前畢節試驗區已經實現“村村通”通村公路，通組公路的建設也正式開始，但“村村通”和“組組通”目前都只是針對較大的村或人口比較多的組，比如當前正在實施的通組公路只有30農戶以上的小組并且該組自己已挖了“毛路”的才符合建通組路的要求，畢節試驗區是典型的喀斯特山區，人口比較分散，還是有許多小村還沒有公路，即使有公路也是村民自籌經費修建的，由于經費非常有限很多都只是泥路，路陡泥滑只有拖拉機能通行，晴天還好，下雨天連拖拉機也不能通行，還經常滑坡。

（2） 就醫困難。現在畢節試驗區的鄉鎮都有鄉鎮衛生所，并且大部分農民都參加了新農合。但是還有很多村離鎮中心比較遠且路不通，很多還是用土辦法自己治療，或者能挨就挨過去，要是急癥去鎮里和市里都來不及。

（3）就學難，現在畢節試驗區很多村都有小學，還提供營養餐。但是還有一些小的村由于村子小，沒有小學，小孩上學要走四五十分鐘的山路，要是下雨天路太滑很多小孩子就不能去上學。還有很多家庭雖然大學現在有助學貸款，但是幾個孩子一起上大學，生活費就很困難。

（4）引用水困難，現在大部分村莊都有自來水，但是還有很多村子雖然有自來水卻是村民自發組織，幾戶或十幾戶一起修建的水池，由于資金或者水源小，往往修的水池比較小，而且缺乏統一管理，村民扯皮推諉，水池水管壞了沒人修導致經常停水。

（5）農村地區還缺乏人才、資金、技術、保障、基礎設施建設等，導致對投資者沒有吸引力，產業發展困難。要解決這些問題，就是要保證人民均等的享有公共服務。

2、畢節試驗區在脫貧攻堅實現綠色減貧過程中面臨的問題

（1）生態資源開發易，形成生態優勢難。畢節試驗區是喀斯特巖溶地貌，生態環境極其脆弱，是典型的生態功能區，資源環境承載能力比較低，使畢節試驗區不具備大規模高強度工業化、城鎮化開發的條件，要保護環境的同時要實現全面脫貧必須要依靠提供生態產品，發展生態經濟，然后轉化成生態優勢。但是要把生態經濟轉換成生態優勢，不但要有完善的生態交易市場，還要降低交易成本，并且還高度依賴于是否擁有形成共識、權威的政策法規制度以及當地居民的環保理念。

（2）收入兜底減貧易，穩定脫貧難。時間緊、任務重，畢節試驗區集全市之力扶貧攻堅，集中了大量人力、物力、財力進行貧困幫扶，實施大黨建扶貧，統一戰線扶貧等工程，發展增收項目和社會保障兜底相結合，基本能確保短時間內貧困人口的脫貧。但是，這種集中大量資源把貧困人口“托舉”出貧困線后，一旦這些扶貧政策力度減弱，扶貧項目撤出，剛出貧困線的人口再次跌入貧困可能性非常大。要實現穩定脫貧，離不開貧困村、貧困人口的持續性增收。而農戶本身可持續發展才能保證持續增收，這也是綠色發展的真正意義所在。

四、畢節試驗區綠色減貧實現路徑

從畢節試驗區綠色減貧成效測算結果來看，經濟發展與環境保護并不矛盾。我們要保護生態環境，不是說我們就不能改造環境、不能搞經濟建設，而是要讓環境越來越好、經濟效益不斷提高，低能耗、低污染、低投入又能效益高、品質高、產出高的綠色發展。發展不僅僅是指經濟發展，還包括文化繁榮、社會進步、科技創新、環境保護等重要內容。“綠水青山就是金山銀山”，如果是破壞了綠水青山換來的金山銀山，是不可持續的，寧可不要。因此，應盡快促進畢節試驗區轉型發展，不能走先污染后治理的老路，應以新型工業化、新型城鎮化建設，科技創新、生態發展的創新型道路。充分挖畢節試驗區有特色的綠色資源，形成持久發展動力。

1、構建脫貧攻堅戰的綠色減貧體系

（1）落實易地扶貧搬遷。在《建立精準扶貧工作機制實施方案》中已經明確開展精準扶貧工作的指導方向之一是生態移民搬遷。經過準確的評估論證，甄別出那些生態環境極其脆弱、“一方水土養不起一方人”的地方，對這種扶貧工作難度過大地方的貧困群眾實施易地搬遷。在這個過程中要根據畢節試驗區的實際情況，把新型城鎮化發展和易地扶貧搬遷相結合，通過搬到適宜發展的地方，謀求更好的發展空間，更好的解決易地扶貧搬遷群體的去向問題；并且在易地扶貧搬遷工作中要結合區域規劃、土地流轉等相關工作，要充分尊重搬遷戶的意愿，協調民政、教育等相關部門，解決易地扶貧群眾的生計問題，子女教育、社會融入等一系列的問題，保障其合法權益，嚴格落實相關政策，讓移民群眾在新的地方能夠活的下去、過的快樂，真正把安置區當作新的家，避免陷入“由貧遷貧”的問題。在“十三五”時期，畢節試驗區以貧困程度深的自然村寨整體搬遷為重點，搬遷對象主要是對全市“一方水土養不起一方人”的地方25萬建檔立卡貧困人口和3萬整村寨同步搬遷人口實施易地扶貧搬遷，到2018年底，全面完成“十三五”期間易地扶貧搬遷任務。

（2）推行生態補償機制。在以往的扶貧過程中都嘗試過生態補償機制，各地區也都嘗試著推行和推廣生態補償機制，各個地區之間正在形成和完善橫向生態補償機制，通過生態補償機制幫助貧困地區的經濟發展，幫助貧困群眾脫貧，是目前實現綠色減貧重要工作：第一，進一步加大對畢節試驗區生態環境的保護力度，重點恢復原有重要生態功能區，加大退耕還林還草力度。保持畢節試驗區生態恢復力并加強畢節試驗區可持續發展能力；第二，目前我國各職能部門間的合作溝通機制還不通暢，還需要完善，要解決不同部門間的政策相悖問題，進一步完善相關政策法規，強化生態科學管理；第三，貧困地區由于生產落后產業不發達，導致人才和勞動力外流，一個地區要發展必須要有人才和勞動力，所以要發展綠色產業，通過產業引進、資金支持、人才引進、人才培養等等方式，吸收當地的勞動力，解決其發展問題，實現貧困人口的就地脫貧。

（3）發展綠色產業。綠色減貧的核心動力在于通過綠色方式消除貧困而不以犧牲環境為代價，畢節試驗區要推動地方綠色產業的構建，通過政策優惠、資金支持等建立起畢節特色的綠色產業并要形成產業鏈，以保證其長久可持續發展。畢節試驗區威寧縣在生態扶貧的實踐中推出的“五個百萬”工程就取得了較好的經濟效益與環境效益，有效地推動了畢節試驗區的經濟發展。由此可見，發展綠色產業是化解環境保護與經濟發展之間的矛盾，促進生態功能區可持續發展，實現綠色減貧的可持續道路。此外，在構建綠色產業的同時要結合供給側改革，逐步形成生產-供給-消費的完整市場關系，形成一條完整的產業鏈，實現綠色產業的可持續發展。

（4）完善公共服務，強化內生性。綠色減貧要有利于畢節試驗區持續、穩定脫貧，其可持續發展成果共享是關鍵。而要實現發展成果共享，關鍵在于公共服務機制。目前畢節試驗區急需提升的公共服務是教育和基礎設施建設。一方面，要廣泛宣傳農戶脫貧致富的典型，帶動其他貧困戶脫貧，讓其他貧困戶從身邊那些脫貧致富的農民身上去發現自己貧困的緣由，找出原因，進而找到自身“發家致富”的道路，把扶貧工作從“要我富”變成“我要富”，增強貧困人口自身的“造血功能”，激發貧困戶積極發展的內生動力。另一方面，要高度重視與發達地區交通聯通以及區域內部交通網；注重繼續實施投資基礎設施建設的政策，降低與發達地區間的交易成本，為畢節試驗區脫貧攻堅奠定堅實基礎。此外，還要注重基礎生活設施，如飲水設施，基礎醫院，以及農村文化服務設施等，提高貧困群眾的物質生活和精神生活質量。

（5）完善生態考評管理機制。扶貧工作難以行之有效的一個重要原因就是管理失效與考評不合理。綠色減貧的實現離不開扶貧管理工作的科學化管理。如果管理不科學，那么干部會缺乏動力或者朝著錯誤的方向努力，使綠色減貧難以實現。目前我國大力實施精準扶貧，在這個大背景下我國的扶貧管理體系也不斷的完善和創新，它的不斷完善為綠色減貧的進一步發展提供了契機：一是扶貧體制的完善使扶貧職能部門與其他相關部門的溝通協作機制更加完善，各職能部門的合作更加有效，也相應制定了更為完善且行之有效的考評標準。二是在大力開展精準扶貧的背景下，相關政策的不斷出臺從宏觀上指導綠色減貧的實施，逐步建立起上下通暢的管理體系。

2、實現脫貧攻堅戰的綠色減貧目標

（1）實現完全脫貧目標。當前是實現完全脫貧的攻堅時期、關鍵時期，要實現2020年全面脫貧的最終目標，而全面脫貧、精準扶貧的最終目標和綠色減貧的目標是一致的：第一，要嚴格遵守“五個一批”（發展生產脫貧一批，易地扶貧搬遷一批、生態補償脫貧一批、發展教育脫貧一批、社會保障兜底一批）的工作要求，使每個貧困群眾都能夠實現完全脫貧；第二，消除畢節試驗區的貧困誘因，要現實層面和制度機制層面共同努力，要堅持貫徹落實綠色發展理念，環境保護、可持續發展理論，完善扶貧工作的科學管理體系，實現青山綠水就是金山銀山，從根本上解決貧困問題。

（2）發展培育特色生態產業鏈。構造自身發展能力是貧困治理行之有效的關鍵，從“輸血扶貧”向“造血發展”轉變就是要構造貧困群眾的自身發展能力，也是精準脫貧的內涵所在。要提升貧困人口的自身發展能力，對于畢節試驗區而言首先要構建發掘地區生態發展潛力，發展綠色產業，盤活社會資源，解決經濟發展和環境保護的矛盾。其次要打造畢節特色的綠色產業品牌，支持綠色產業的長足發展。再次，要積極宣傳綠色發展理念，普及保護生態環境知識，提升貧困群體的參與度，讓貧困群眾在綠色產業發展的過程中直接受益，共享發展成果。為畢節試驗區的長期發展提供動力源泉。

（3）實現畢節試驗區發展的可持續性。扶貧開發不是一個短期的過程而是一個長期發展的過程，并不會因為2020年脫貧任務完成就終止一切扶貧工作，脫貧任務的完成并不是扶貧開發的完成。而在長期的扶貧開發中，要提高畢節試驗區綠色發展的可持續性，減少環境成本是非常重要的。形成貧困區域長期減貧的動力，必須具備生態可持續發展能力，最終才能夠真正實現脫貧致富的目標。因此，推動畢節試驗區的可持續發展是綠色減貧的重要目標：一方面，綠色減貧強調環境保護和經濟發展的可持續性，只有解決了環境保護和經濟發展的矛盾，實現經濟和環境的協調，人與自然的協調發展，畢節試驗區的全面脫貧才有可能實現；另一方面，綠色減貧不僅強調生態環境的保護，同時也要實現經濟發展的可持續性，貧困地區擁有可持續發展力是實現全民脫貧的根本所在，只有經濟發展和環境保護都是可持續的，全面脫貧才能實現。

（4）促進人與自然的和諧發展。相較于其他扶貧方式，綠色減貧最重要的就是要保護生態環境，實現人與自然的和諧發展。發展和環境保護的矛盾一直阻礙著人類的發展，傳統扶貧方式難以調和這個矛盾。綠色減貧，發展綠色產業就是要解決經濟發展和環境保護的矛盾。實踐證明發展綠色產業是能夠有效解決經濟發展與生態環境保護的矛盾的。只有實現了人與自然的和諧發展，貧困地區可持續發展，全面脫貧才具備實現的可能條件，才是真正的發展，貧困人口才有機會共享脫貧攻堅的綠色減貧成果。

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【作者簡介】

張 健，任職于中共畢節市委黨校.