英國受益所有權監管經驗及啟示

趙述　宋剛

挖掘受益所有人（Beneficial Owner，BO），提高法人透明度，是防止不法分子利用復雜所有權和控制結構的企業從事洗錢、逃稅、腐敗和恐怖融資等非法活動的重要手段。受益所有權的認定不僅是反洗錢金融行動特別工作組（Financial Action Task Force on Money Laundering，FATF）第四輪互評估和G20高度關注的重點，也是公認的難點。英國率先將法人透明度納入國際議程，在2013年8月八國集團峰會上，與其他各國達成《厄恩湖宣言》，確定了法人透明度規則。2016年4月，英國與法國、德國、意大利和西班牙聯合宣布開展企業受益所有權信息的跨國自動交換，并呼吁經濟合作與發展組織（Organisation for Economic Co-operation and Development，OECD）盡快攜手FATF共同起草受益所有人登記的統一國際標準。在2016年5月舉行的倫敦反腐敗峰會上，英國再次重申提高法人透明度的承諾。作為FATF成員國之一，我國受益所有權監管剛剛起步，研究英國監管經驗，對我國完善受益所有權制度具有借鑒意義。

英國受益所有權監管經驗

通過立法堵塞監管漏洞。一是修改《2006公司法》（2016年4月生效），確保重要控制人（People with Significant Control，PSC）（英國《2006年公司法》的“重要控制人”與FATF建議框架內的“受益所有人”含義相同。在本文中，涉及《2006年公司法》內容的運用“重要控制人”來闡述）概念符合國際要求，明確了法人識別重要控制人的責任。根據修訂后的法令，自2015年5月26日起，英國公司將不得發行不記名股票，現有持有者則必須在9個月內將不記名股票轉換成記名股票，并計入公司的股東名冊。為防止公司董事在公司管理上的不透明，新法令還要求自2016年10月起禁止施行委任新公司董事制度。二是修改《2015年英國小企業與雇傭法》，要求在英國注冊的公司，有限責任合伙企業（LLP）和歐洲社會組織（SE）都要獲取和掌握受益所有人信息，并明確了注冊和披露義務。三是制定了《2016年重要控制人員登記條例》，要求法人確認對公司有重大控制權的人，并對如何在公司登記簿和公司注冊處（Companies House）記錄相關信息給予指導。四是為打擊腐敗官員利用跨國殼公司洗錢，2017年4月英國發布了《外商所有權登記》，要求在英購買地產或參與中央政府采購的境外公司，需要申報這些房產以及競標境外公司的受益所有人，不提供受益所有權信息的企業不得參與投標。五是為完善反洗錢受益所有權監管立法，英國制定了新的《2017年反洗錢，恐怖主義融資和轉移款項（支付者信息）條例》（2017年7月生效，以下簡稱《條例》），加強了義務機構在客戶盡職調查中對受益所有權的識別工作。

明確受益所有人定義及判斷標準。《2006年公司法》第21A部分對公司重要控制人給予了明確的閾值標準（見表1）。所有公司（在受規管市場上市的公司除外）都必須在公司登記薄和公司注冊處登記和保存重要控制人記錄。針對“重大影響或控制”，英國專門發布了《關于對公司具有“重大影響或控制”的法定指導意見》（2017），從“控制權利”和“施加影響”兩方面列舉了若干例子。如某人對公司業務有關的決定擁有絕對控制權，可能表現在修改公司業務性質或計劃；任命或罷免首席執行官；修改利潤分配計劃和相關激勵機制等。如某人對公司實施重大影響，可體現為雖然不是董事會成員，但其觀點會影響董事會決定或其建議總是被持有公司大多數投票權的股東所遵循或采用等。

確保信息充分、準確、及時和透明。在充分性方面，英國需要重要控制人在公司登記薄上填寫詳細信息，主要包括重要控制人姓名、出生日期、國籍、通常居住國家，州或部分地區、服務地址、常住地址、成為重要控制人的日期、符合重要控制人的條件等。對于條件（i）和（ii），還要求確定他們的股份和投票權級別（大于等于25%，不足50%；超過50%，不足75%；75%以上）。即使在曾經的“避稅天堂”英屬維爾京群島，也出臺了《2017年最終受益所有權安全搜尋系統法案》，要求在其島上設立的公司要獲取和保存受益所有人資料。

為確保信息的準確性，英國要求公司實體和受益所有人確保注冊信息的準確性，即使公司沒有受益所有人，也要將事實錄入登記簿。英國還要求在公司登記簿和公司注冊處使用正式的措辭，并給出了用詞參考。對提供虛假信息的個人將被處以刑事處罰。而且，在注冊成立時和每年年底，法人還需要向公司注冊處提交包含受益所有人信息的年度報告。

在及時性方面，英國要求在公司注冊處和公司登記簿的信息必須保持最新。公司注冊處提供了9個官方表格，當重要控制人信息發生變化時，需重新填寫相關表格。如果公司確認或有合理理由相信重要控制人信息發生變化時，該公司必須通知該人，并及時更新。公司必須在知道情況變化的14天內在重要控制人登記簿中輸入新的信息，并在14天內將這些信息提供給公司注冊處。英國還要求擁有重要控制人的公司需要至少每12個月向公司注冊處提交一份重要控制人信息的“確認聲明”。對不及時提供信息的個人，將通過限制其股份或投票權等方式，以確保他們提供。為確保信息質量，如果法人未能遵守調查、獲取和更新的重要控制人信息等法定義務，法人及其失責的公司高級管理人員將會被判處兩年以下有期徒刑或罰款或兩者兼有。

確保客戶盡職調查有效落實。英國要求金融機構能夠識別每個法人實體的受益所有人以及資金來源，從而最終避免其不經意地被濫用為洗錢或恐怖融資通道的風險。《條例》規定，當法人客戶由另一人實際擁有或控制時，義務機構在建立業務關系或進行交易前需要確定受益所有人，并采取合理措施核實受益所有人的身份，使有關人員確信知道受益人是誰。當義務機構已經采取所有辦法仍未能識別出受益所有人或無法確定識別到的個人是否為受益所有人時，相關人員可將高級管理人員作為受益所有人。同時，必須記錄所有為識別受益所有人所進行的工作。英國對歐洲經濟區國家，以及在日本、瑞士、美國等相關證券交易所上市的公司豁免識別受益所有人，并列出了市場清單。義務機構可以查詢公司注冊處的信息來核實受益所有人情況，但是不得將查詢的信息作為核實受益所有人的唯一措施。也就是說對受益所有人信息的客戶盡職調查，義務機構仍需基于風險為本的原則繼續履行其反洗錢和反恐怖融資職責。在適當情況下，需進行客戶盡職調查的機構（主管當局、金融情報機構、信貸公司、金融機構等），可以獲取受保護的受益所有權信息。

對我國的啟示

建立受益所有權基礎法律體系。我國法律體系里沒有明確的受益所有人或受益所有權的表述。對“受益所有人”的范圍、判斷標準、識別措施等做出明確規定是在2017年10月的《中國人民銀行關于加強反洗錢客戶身份識別有關工作的通知》中，由于受益所有人概念出現的時間相對較晚，文件法律位階相對較低，相關登記、保存等工作尚需補充完善，實際執行時存在一些困難。而對于可能被濫用的無記名股票和名義股東，目前我國《公司法》允許發行無記名股票，但暫沒有規定來披露無記名股票的受益所有人，也未要求名義股東向公司和登記注冊部門披露實際出資人身份。建議根據FATF標準和英國監管經驗，修改相關法律規章制度，增加提高法人透明度的法定機制。如修改《反洗錢法》，明確受益所有人定義，制定受益所有權管理辦法或操作細則，明確受益所有權信息登記、豁免、保存、查詢、使用和保密要求；修改《公司法》，從企業管理角度要求法人登記、保存和及時更新受益所有權信息，完善股東登記制度，明確和規范無記名股票和名義股東的受益所有人信息披露義務。制定相關指引，針對“重大影響或控制”、多層所有權法人實體的受益所有權識別難點等，做出相關解釋和說明。

建立與完善信息登記與共享機制。我國反洗錢和稅務部門要求義務機構登記受益所有人信息，但作為我國企業登記注冊機構的工商管理局，還未將法人受益所有人信息納入注冊登記范圍。建議工商部門在企業注冊登記時，增加對受益所有權信息的收集與核實，方便金融機構、稅務機構等部門相互驗證信息的準確性。我國反洗錢已要求銀行業金融機構登記保存的受益所有人信息報送中國人民銀行征信中心營運管理的相關信息數據庫。建議

表1 重要控制人判定標準在征信體系數據庫基礎上，有效整合工商、稅務、證券等相關部門掌握的有關信息，擴充系統信息內容。賦予相關主管部門足夠的權限，確保主管部門能夠及時獲取工商注冊部門，特定非金融機構和職業、稅務機關、資產登記部門（房產、車輛、股票）等部門的受益所有權信息，并可以及時識別可能掌握受益所有權信息的金融機構。同時，平衡個人隱私和信息公開的關系，賦予金融機構和其他相關部門不同的查詢權限。

提升義務機構識別能力。在商事簡化改革背景下，透過法人復雜的層次結構，真正掌握客戶關系、了解受益所有人信息成為義務機構工作的難點。目前，我國義務機構把全國企業信用公示系統作為核實受益所有權的主要渠道。雖然該系統在一定程度上整合了工商登記部門和一些行政監管部門掌握的信息，但仍然存在一些缺陷，如股東信息在2014年1月1日只公示有限責任公司股東姓名或名稱，不再顯示出資比例。建議義務機構在與法人建立業務關系時，能夠采取多種方式核實與印證受益所有人身份，一是從企業提供的公司章程、股東名單、股權結構圖等基本信息中推斷；二是從政府、工商部門以及其他職能部門官方網站或數據庫，第三方信息平臺等進行綜合判斷；三是從機構內部資源信息，如反洗錢黑名單、關聯客戶數據庫、交易量和交易對手等，輔助發現和識別受益所有人信息。

加強國際合作和情報交換，各國政府間的雙邊或多邊互助協議，開啟了金融信息交換的大門。FATF要求各國提供法人基礎信息和受益所有權信息方面的國際合作，為外國主管部門獲取由本國相關部門掌握的基礎信息及受益所有權信息提供便利渠道。在稅務領域，我國2014年9月在G20層面承諾將實施OECD制定的金融賬戶涉稅信息自動交換標準，并將于2018年9月實施首次對外交換，邁出了信息交換的第一步。建議我國在反洗錢合作框架內，積極響應G20、OECD組織要求，借鑒國際稅收自動交換標準，建立和完善與各國反洗錢主管部門間的受益所有權信息交流機制，制定受益所有權信息跨國交換標準，明確交換企業類型、信息交換程序和時間等內容。

（作者單位：中國人民銀行沈陽分行）