風險治理視域下的社會動員何以有效
——基于組織合法性的分析

徐雅倩，許 陽

(1．中山大學政治與公共事務管理學院，廣東廣州510000；2．中國海洋大學法政學院，山東青島266100)

一、問題的提出

社會動員(Social Mobilization)是指公眾在外界因素的持續影響下，其態度、期望與價值取向不斷發生變化的過程。[1]學界對于社會動員的研究主要有三種路徑。一是抗爭政治中的組織動員。如McCarthy和Zald強調社會運動中所能利用的資源總量[2]；Snow進一步提出框架聯合(Frame Alignment)概念[3]，強調文化和認同因素的作用。二是組織視角下對國家內部動員機制的研究。如Anreas和Joel提出科層體系中復雜的“內部博弈”及不同層級部門利益的非一致性等問題[4]；O’Brien和Li認為政府需要形成壓力型體制來實現政策的有效貫徹[5-6]；陳家建關注政府會議在科層動員機制中的作用[7]；耿羽發現了基層治理動員機制存在“行政遮蔽政治”的困境。[8]三是“國家-社會”視角下考察國家對社會的動員，闡釋國家對社會的權威建構與維系。[9]如Liu強調國家權威建構中的情感動員模式[10]；于建嶸認為，人民公社是一種政治上高效率、經濟上低效益的社會動員機制[11]；李里峰強調，在土地改革運動中，政府采取了“訴苦”的技術以進行有效的民眾動員。[12]

在現代化的進程中，社會轉型所累積的系統性風險頻繁地以沖突的形式表現出來，各種國內風險和國際風險耦合關聯，當代中國已進入高風險社會。[13]在烏爾里希·貝克的“風險社會”[14]理論之后，風險(Risk)作為一個現代所有人都承受的、沒有“他者”的存在被廣泛討論，而風險治理也成為全球各國政府維護國家安全穩定的重要方式。[15-17]黨的十九大報告指出，要打造共建共治共享的社會治理格局，提高社會治理的社會化，加強預防和化解社會矛盾機制建設。可見，實現有效的風險治理，所需要的不僅僅是財力、物力和強制性機制，更需要最大限度地吸納各種社會力量參與[18]，實現對社會各方面資源的有效整合。換句話說，風險治理依托于對社會的有效動員。有鑒于此，本文將通過“國家-社會”的路徑，探究風險治理視域下國家對社會的有效動員。

在社會轉型時期，國家不再具有計劃經濟階段對資源全面壟斷分配的權力，傳統的“命令式”動員方式難以發揮效用。國家實現社會動員的現代路徑主要有三種，分別是感化-情感路徑、宣傳-認知路徑和行為-體驗路徑，三者的落腳點均是獲取公眾的支持與同意。感化-情感路徑是一種鼓動層面的社會動員，政府運用多樣的感化手段，通過面對面的人際傳播，以情動人、以理服人，實現對公眾情感的有效調動與整合。費愛華認為，情理是中國型的正義衡平感覺[19]53-56，而中國人的人情與“理”具有同等效力。葉敏指出，感化-情感動員路徑的實際操作往往伴隨著精心設計的動員技巧，需要進行政策靈活的敘述與轉譯，充分借用公眾既存的聲譽、組織榮譽以及共同記憶等社會性機制來實現。[20]宣傳-認知路徑的核心要求在于，政府通過對不同的對象采取不同的宣傳、教育手段，改善或改變公眾對特定政策的認知，以實現具體的社會發展目標。傳媒動員和教育動員均屬于這一路徑，其中，傳媒動員注重運用大眾傳媒和互聯網等媒介間接影響公眾認知，教育動員強調專門性的學習和培養的影響。[21]鄧萬春指出，政府通過宣傳、輿論手段對農民進行的觀念破舊立新、思想解禁以及鼓動和精神鼓勵等。[22]林溪聲認為，政黨也廣泛利用媒介制造輿論、動員公眾，以加強民眾與媒介間的互動，促使輿論適應形勢和公眾。[23]與感化-情感路徑相比，宣傳-認知路徑更注重標準化和有效性，適用于范圍更為廣泛的社會動員。行為-體驗路徑強調公眾的參與，促使公眾通過體驗參與的價值和政策實施的意義來實現動員目的。沒有合適的溝通機制，不可能有高效的動員。[24]費愛華強調，通過在大眾傳播的基礎上開放主流公共空間，促進弱勢者的積極參與，并積極建構異質性空間，針對不同群體的不同需求提供可資參與的機會，從而實現建立共識、建構共意的最高層次的社會動員。[19]53-56

學界對國家進行社會動員這一問題的研究已頗有建樹，但對政府組織進行社會動員這一關鍵環節的研究較少。在已有研究的基礎上，本文更強調政府組織本身對社會動員的影響，并試圖回答政府組織的合法性在各社會動員路徑發揮效用時的深層次原因。

對于這一研究設想，諸多學者提供了有力的研究輔證。一般意義上，合法性(Legitimacy)有助于組織獲取資源。戰略管理學派認為，組織追求合法性的目的不僅在于獲得組織內部的一致性和組織外部的信任，而且在于獲取組織發展所需的資源補給、價值支持等其他資源。[25]組織合法性本身也是一種重要資源，對于組織的發展至關重要[26]414-431，將影響利益相關者如何看待組織以及如何理解組織的活動和戰略。[27]571-610政府組織的合法性影響公眾對政府決策的接受程度和支持程度。公民在程序中感知到的合法性越強，就越有可能支持它。[28-31]對公共機構合法性和政治制度信任水平的增加會使得個人接受準司法決策的可能性增加。[32-33]公民在政府決策中的參與程度越高，則公民對政府最終決策的滿意度也相應越高。[34]Nabatchi指出，合法性結果的產生會增加公眾對政策執行的同意和長期支持，并能夠普遍提高政府行動的有效性。[35]Easton和Miller的研究也表明，隨著政府的公共決策日益難以體現公眾的偏好，民主政權的合法性不可避免地受到質疑，進而導致公民進一步退出政治活動，放棄對政府及其決策的支持。[36-37]

可見，政府社會動員的成效受到政府組織合法性程度的影響。但是，現有研究卻并未深究政府組織合法性影響社會動員的深層機理，而更多地停留在肯定政府組織合法性作為社會動員成效影響因素的合理性。因而，已有研究為本文提供合理性理論支撐的同時，也提供了可進一步探索的研究空間。

基于此，本文旨在明晰以下問題：風險治理中的社會動員是否存在一個組織合法性問題？組織合法性又是如何影響社會動員的成效？風險治理中組織合法性可以劃分為哪些維度，其作用基礎及其作用機制是怎樣的？依托筆者于2016年7月、2017年4月分別赴A市和B市的訪談調研資料以及相關的政府公開信息等案例資料，本文運用對比研究方法，分析社會動員成效顯著的A市與社會動員失敗的B市，探究政府組織合法性與社會動員成效之間可能存在的內在關聯，為現實社會中實現風險治理的有效動員提供有益借鑒，同時將組織合法性相關理論應用于地方政府行為研究，為復雜的政社關系在理論上找到一個較好的闡釋路徑。

二、分析框架

合法性是一個有著強大解釋力的概念[38]，研究者并未統一標準，而是根據具體研究目的和理論來選擇分析維度。[39]學界既有的關于組織合法性的分類主要基于評估主體和評估標準兩個維度，Human根據組織內外部主體對組織合法性的評估劃分為內部合法性和外部合法性[40]，Suchman則根據利益計算、規范適宜性以及大眾認知，將組織合法性劃分為實用合法性(Pragmatic Legitimacy)、道德合法性(Moral Legitimacy)和認知合法性(Cognitive Legitimacy)。[27]571-610在以上兩種分類維度的基礎上，任敏提出了組織與社會互動中的組織合法性，即外界對組織生產或服務活動進行的績效合法性評估、外界對組織內部的管理活動進行的管理合法性評估，以及內部觀察者結合社會期待考察的組織外部合法性、內部觀察者結合組織的規范和價值考察特定組織活動的內部合法性。[41]169-192本文根據任敏關于合法性的分類，具體探討風險治理中社會動員的組織合法性，并將其劃分為績效合法性、行為合法性和廉潔合法性三個維度。

第一，績效合法性。根據帕森斯的合法性理論，地方政府組織的合法性首先源自其為社會帶來的績效促進功能。政府組織能否促進當地經濟發展、在何種程度上改善和提高公共服務供給等，是績效合法性的核心。[41]169-192績效合法性不存在某種標準內涵，這種依據組織對社會所帶來的績效增量來衡量其績效合法性是一種基于利益訴求的實用主義指標。[42]地方政府組織的績效合法性越高，公眾從中受益越多，則越容易在風險治理中“同意動員”，支持地方政府的政策決定和實施執行。

第二，行為合法性。根據Zimmerman和Zeitz所提出的關于合法性獲取的戰略，地方政府組織的合法性很大程度上取決于組織行為的合法律性。[26]414-431這種依附于法律制度的組織合法性獲取途徑可以稱之為行為合法性。組織行為合法性的獲取，要求組織行為遵循現有的法律政策，遵守文化秩序以及制度限制。[27]571-610，[43]在風險治理視域下，地方政府的行為若遵循相關法律法規，則會因法律法規本身所具有的權威產生“借力”，獲得相應的行為合法性。這種合法性使公眾更傾向于認可和支持地方政府在風險治理中的決策行為，并有利于政府開展有效的社會動員。同時，隨著公民意識的日益發展，政府與公民的良性互動也成為政府行為合法性的重要內容。許鹿等人的研究指出，組織與環境間的互動能力越強，合法性程度越高，地方政府越容易獲得來自公眾的支持。[44]換句話說，地方政府在風險治理中與公眾的有序有效互動，使地方政府更容易實現社會動員，獲得公眾支持。其中，有序有效的政民互動主要體現在地方政府的行為選擇：一是良性互動交流，拒絕暴力沖突；二是認真傾聽公眾意見，不忽視任何一方觀點。

第三，廉潔合法性。陳國權指出，地方政府組織的社會動員能力主要源自政府的權威[45]，而政府組織的腐敗卻嚴重損害政府的權威，從而使政府逐漸失去公眾的信賴和支持，最終導致政府社會動員能力的衰退。可以說，地方政府組織的廉潔程度與其組織合法性的獲取有直接關聯，并最終影響政府在風險治理中實際的社會動員成效，地方政府的廉潔程度越高，其所具有的組織合法性也相應較高，在風險治理中的社會動員也會更為有效和有力。因此，保持政府組織的廉潔程度對于維持政府權威及其社會動員能力尤為重要。

綜上所述，我們認為組織合法性對于政府獲取社會公眾對政策執行以及公共事務管理的支持至關重要，將影響風險治理中的社會動員。本文將根據績效合法性、行為合法性和廉潔合法性這一組織合法性框架，對比分析A市和B市，展示組織合法性何以影響風險治理中的社會動員。

三、案例深描

(一)案例選擇

S省A市和J省B市都曾爆發反核電站建設(以下簡稱“反核”)群體性事件，但A市和B市的地方特色不同、政府工作態度和方法不同，使兩地的“反核”群體性事件發展有不同的特點。

1.A市：外來業主的“反核”與本地公眾的“支持”。A市在1983年被確定為核電站備選廠址，1995年正式確定為“優選廠址”，2006年HSD核電項目籌建處建立，核電站建設即將開始。在核電站項目籌備建設期間，A市政府積極通過電視臺和報紙向當地居民宣傳核電的積極意義，并多次到核電廠選址所在地的X村進行宣傳，還選取部分X村村民到浙江秦山核電站進行考察。經過一系列的宣傳和溝通，A市本地居民大多對核電項目表示理解和支持。

然而，A市的Y區業主開始抵制核電站建設的活動。Y區是A市的高檔別墅度假生活區，業主都不是A市本地人，只是在特定時間來此處避暑休閑。為了“反核”，Y區業主積極參與網絡上各大論壇討論，于2006年9月將有500多人簽字的《聯名信》呈送國家環保總局和國家海洋局，并多次上訪。最終，A市核電站項目陷入長時期的擱置，“反核”沖突漸趨平息。

2.B市：村民與市民的共同“反核”。2016年7月26日，國家國防科技工業局副局長王毅韌在中國核工業集團副總經理楊長利的陪同下赴B市調研中法合作核循環項目擬選廠址，這一消息迅速在各社交媒體擴散，而B市政府也沒有及時進行信息公開和正面宣傳。自8月2日起，B市當地居民在各大網絡論壇就核電項目問題展開廣泛激烈的討論，導致居民對“核”的恐懼越來越深，抵制愈演愈烈。8月6日，“反核”事件發展至高潮，B市大量的市民和村民自發集聚在市中心，并高喊“反對核廢料”的口號，抗議B市政府興建核廢料處理廠的決策。B市政府派出大量警力到場維持秩序，并聲明該項目已獲得國家立項，“請廣大市民相信政府和黨”。8月7日，B市政府召開新聞發布會稱該項目尚未最終確定，“反核”事件方趨于平息。

(二)研究方法

筆者通過理論性抽樣(Theoretical Sampling)方法，在A市和B市分別對普通市民和“反核”人士進行了半結構化訪談，在征得被訪者同意后全程錄音并建立了訪談資料文本庫。同時，通過調查問卷的方式，在A市的X村和Y區發放調查問卷350份，收回有效問卷290份；在B市的DYW村、BS村、GZ村、XZ村、LH村及其管轄的L市共發放調查問卷400份，收回有效問卷373份。問卷均采用調查者與受訪者一對一、由調查者依據問卷內容逐題詢問并填答的方式進行調查。

四、社會動員的成效與組織合法性的影響

(一)社會動員的成效

社會動員要求實現政府對社會的人力、物力、財力等各種資源的有效調動，本文通過三個指標衡量社會動員的成效。一是公眾對于諸如核電等重大工程項目建設的支持程度，區分為“非常支持”“比較支持”“一般”“不太支持”“非常不支持”，賦值依次由5分遞減至1分，這一指標的選取源于公眾對政府決策的支持與肯定是社會動員的本質要求；二是公眾的風險感知程度，區分為“非常大”“比較大”“一般”“比較小”“非常小”，賦值分別為5分遞減至1分，這一指標的選取主要從風險治理中社會動員的直接結果出發，政府對社會有效動員的最直接表現就是公眾對此風險項目的風險感知度較低；三是公眾對政府的信任程度，區分為“非常信任”“比較信任”“一般”“不太信任”“非常不信任”，賦值依次為5分遞減至1分。

首先，在公眾對核電站項目的支持程度方面，A市的均值為3.58，介于“一般”和“比較支持”之間，而B市的均值僅為2.88，介于“比較不支持”和“一般”之間；同時，A市對核電站建設持“非常支持”和“比較支持”態度的公眾比例高達59.3%，而B市持“非常支持”和“比較支持”態度的公眾比例僅為31.3%。由此可見，在核電站項目建設的社會動員中，A市公眾更傾向于同意核電站建設，而B市公眾普遍反對核電站的建設。

其次，在公眾對核電站項目的風險感知方面，A市均值為2.66，B市均值為2.25，兩地公眾的風險感知大致均處于“一般”與“比較大”之間，其中A市公眾的風險感知程度略低于B市公眾。但是，A市公眾認為核電站項目風險“一般”“非常小”和“比較小”的占46.9%，B市公眾僅占31.4%；而B市認為核電站項目風險“非常大”和“比較大”的公眾比例高達68.7%，而A市為53.9%。由此可知，A市公眾的風險感知更多地集中于較低水平，而B市公眾的風險感知則多集中于高風險狀態，A市公眾對核電站項目的風險感知明顯低于B市公眾。

最后，在公眾對地方政府的信任方面，A市的均值為3.21，介于“一般”和“比較信任”之間，而B市的均值僅為2.69，介于“不太信任”和“一般”之間。A市公眾對地方政府持“非常信任”和“比較信任”的比例高達59.7%，而B市公眾占比僅為25.6%；相反，B市公眾對地方政府持“不太信任”和“非常不信任”的比例卻高達49.9%，而A市公眾持“不太信任”和“非常不信任”的比例僅為19.3%。由此可知，在核電站項目建設問題上，A市公眾的政府信任程度明顯高于B市，即A市公眾更認可地方政府對核電項目未來的監管能力，也更相信地方政府能夠保證核電項目風險的有效控制。綜合以上調研結果，本文認為，A市政府在核電項目的社會動員中是相對成功的，而B市政府則是相對失敗的(見表1)。

表1 A市和B市的社會動員成效對比

(二)組織合法性的影響

1.績效合法性。地方政府組織的績效合法性是影響風險治理中社會動員成效的重要因素之一。本文選取與公眾密切相關的經濟發展績效和公共服務供給績效作為衡量指標，考察A市和B市的地方政府組織在績效合法性方面存在的差異，以求對社會動員成效的差異作出一定解釋。

圖1 A市和B市的人均經濟情況

數據來源：1978—2016年《山東省統計年鑒》《江蘇省統計年鑒》(部分年份數據缺失)。

在經濟發展水平方面，本文選取城鄉人均儲蓄存款余額和人均GDP指標作為衡量標準[注]鑒于A市和B市在人口總量和土地面積的差異，比較分析以人均計量為分析單位。，數據主要依托于中國統計年鑒中的相關信息，選取均可獲得的A市和B市的年份數據作比較(見圖1)。A市的人均儲蓄存款余額從1993年起明顯高于B市，且在2000—2008年間其增長率遠高于B市；同時，A市的人均GDP也明顯高于B市，兩市人均GDP的差值整體上日趨擴大。由此來看，A市地方政府在促進經濟發展方面的績效高于B市，在一定程度上，A市政府由經濟發展所獲取的合法性程度高于B市政府。此外，兩市當地公眾對諸如核電等重大項目建設可能帶來的經濟預期也截然不同：A市當地公眾對核電項目建設后的經濟收入預期較為樂觀，認為項目建設會帶動當地經濟的發展，也會增加他們的個人經濟收入；而B市當地公眾的經濟收入預期則較為悲觀，認為核電項目建設會影響他們的紫菜養殖業和漁業捕撈所帶來的經濟收入，使得他們喪失原有的收入來源。可見，地方政府組織因地區經濟發展而獲取相對應的績效合法性，而組織的績效合法性又將影響公眾對政府項目建設決策的經濟收益預期，從而影響政府在風險治理視域下社會動員的成效。

關于A市和B市的地方政府公共服務供給水平，本文選取了城市醫療費用救助費平均支出水平、農村醫療救助費平均支出水平、生活救濟費平均支出水平和城鎮居民最低生活保障費平均支出水平等四個指標作為衡量標準(見表2)。

表2 A市和B市的公共服務供給投入[注]基于案例發生時間以及數據資料可獲得性的原因，本文選擇了2008—2009年的數據作為參考。 單位：元

數據來源：2008—2009年《山東省統計年鑒》《江蘇省統計年鑒》。

A市的城市醫療救助費支出水平2008年達到1 065.2元，即使2009年有所下降，也仍然達到626.3元；而B市的城市醫療救助費支出水平2008年僅為61.8元，2009年雖有所上升，也僅達到100.9元。同時，A市的農村醫療救助費平均支出水平也明顯高于B市，2008年A市與B市的差值為8.9元，2009年兩市差值增加到39.6元。就兩地的生活救濟費支出而言，2008年A市平均水平為720.6元，2009年雖有所下降，但仍維持在678元；相比之下，B市地方政府的救濟力度略低，2008年的生活救濟費平均支出為302.8元，而2009年僅為70.5元。就兩地的城鎮居民最低生活保障費平均支出而言，A市的最低保障水平遠高于B市，2008年A市為2 682.2元，2009年增長到3 090.5元；而B市僅從2008年的1 590.8元增長到2009年的1 688.1元，A市的年增長率遠高于B市。從兩地公共服務供給的支出情況可以推斷，A市政府的公共服務供給水平遠高于B市，A市政府由此所獲取的績效合法性也顯著高于B市，這將有利于A市公眾對政府信任程度的提高。

同時，政府公共服務供給能力的差異也會影響公眾對諸如核電等重大項目建設后公共服務供給方面的期望。根據訪談可知，A市當地公眾普遍對核電站項目建設后的公共服務供給預期更為樂觀，認為項目建設會帶來更為完善的公共服務供給。訪談中有村民表示：“當然支持建設……如果發展核電站的話，那邊的路肯定會修，首先要修路，很寬敞。”相反，B市當地公眾卻對此持有消極態度，公眾對公共服務供給預期極不樂觀。訪談中有如下表述：“都不好，這一搞，物價高二倍多呢，交通也不通，切斷了路。”這也在一定程度上解釋了為什么A市當地公眾更傾向于支持A市政府的核電站建設，而B市卻恰好相反的問題。

整合而觀之，地方政府在促進經濟發展和公共服務供給中的績效會影響地方政府組織整體合法性的獲取程度，從而影響公眾對政府決策的支持程度以及政府對社會動員的實際成效。在本文的案例中，A市地方政府在經濟發展和公共服務供給方面的績效水平均高于B市政府，從而使A市地方政府具有更高的組織合法性，在核電項目社會動員中也更容易獲取公眾的支持，更容易實現有效的社會動員。

2.行為合法性。地方政府組織的行為合法性也將影響有效的社會動員。首先，地方政府組織的行為合法性來源于地方政府對法律法規的遵循。2008年，國務院頒布實施的《中華人民共和國政府信息公開條例》明確要求，縣級以上人民政府應在職責范圍內主動公開重大建設項目的批準與實施情況。在2017年國務院頒布的《關于統籌推進“十三五”165項重大工程項目實施工作的意見》中也進一步指出，要加強宣傳引導，建立重大工程項目定期新聞發布制度，在國家發展改革委網站設立重大工程項目推進實施專欄，并定期公開各工程項目進展的情況，宣傳推進重大工程項目實施的典型經驗和做法。可見，在重大建設項目中，地方政府若遵循相關程序規定，則可以“借力”政策本身的合法性來增強組織的行為合法性。

在核電站重大工程項目建設前，A市政府曾開展一系列信息披露、宣傳引導和民意調查等活動，在訪談中有如下陳述(見表3)可作為依據。正是因為A市政府在風險治理中遵循了相關的制度規定，按照法定程序的要求開展重大工程項目的信息披露和民意征集等活動，才使得A市政府引進核電站建設項目的行為決策具有了制度所賦予的合法性。從結果來看，更多的A市公眾對市政府制定的建設核電站重大項目政策持支持態度，對于核電站項目建設的風險感知也較為理性。

表3 核電項目建設中A市政府行為的訪談摘要

相比較之下，B市地方政府在法律法規以及程序遵守上則較為缺乏。從訪談中可以得知，B市公眾體驗到的政府宣傳極為有限，宣傳效果也并不明顯，甚至加劇了公眾對核項目建設政策的不滿。B市政府信息公開的成效也不理想，B市公眾普遍認為政府信息相對封閉，公眾無法有效地獲取相關信息。另外，B市政府也未充分考慮相關利益公眾的意見，例如，在訪談地點的水井轉賣問題上，政府并未告知公眾，更沒有征詢公眾的意見，這引起了當地公眾的不滿與憤怒，重大項目建設中的土地問題也未采取妥當的處理方法。總之，B市政府在重大工程建設事宜上并未嚴格遵守相關的政策規定，也未嚴格按照相關程序辦事，不僅引起公眾的不安與憤怒，也使公眾缺乏對政府組織合法性的認可，導致B市政府未實現向制度的“借力”，組織合法性不足，難以在社會動員中發力。

其次，政府組織行為合法性來源于良好的政民互動。公眾對政民互動的過程和結果滿意度越高，則越容易肯定政府組織的合法性，越容易認可和支持地方政府的決策。A市政府在當地公眾心目中的形象一直較為正面，并且A市政府與公眾溝通的渠道暢通，A市公眾也樂于、敢于發表個人意見。在此次重大項目建設過程中，A市政府也盡力讓當地公眾融入建設之中，營造當地公眾對于項目本身的親和感。訪談中諸多村民表示：“我覺得A市政府、區政府前幾屆都是很不錯的，當時隋科長說你們有什么問題直接找我反映。”

而相比之下，B市地方政府與公眾的互動情況并不理想，這體現在B市政府忽視了公眾意見、干群關系緊張甚至通過暴力強制壓制公眾意見等方面(見表4)。B市政民互動的諸多問題，導致當地公眾對于B市政府的信任程度低，B市政府的行為合法性水平也較低，公眾對B市政府的行為決策通常表示不滿意、不認可、不支持，B市政府在核電項目建設中難以開展有效的社會動員。

表4 B市政民互動情況的訪談摘要

3.廉潔合法性。政府組織的廉潔程度會影響政府組織的權威性和合法性，從而影響政府組織在社會動員中的成效。本文主要從以下兩方面衡量A市和B市兩地政府組織的廉潔合法性：一是訪談中公眾的意見反饋；二是兩地檢察院關于官員貪腐的相關公告材料，以及其他相關新聞報道等。

首先，從訪談中公眾的意見反饋來看，A市當地公眾普遍對政府組織的廉潔情況評價較高。在核電站項目建設的相關補貼事宜上，A市公眾對所獲取的補貼也相對滿意，如訪談中有如下表述：“我感覺A市政府基本還是一個深得民心的政府……A市政府被抓的貪官幾乎沒有，相對還可以，也沒有什么大的腐敗問題查出。”而相比之下，B市當地公眾對政府的廉潔感知頗低，B市公眾多傾向于認為政府廉潔情況較差。在核電站項目建設的相關補貼事宜上，B市公眾更傾向于擔心當地基層干部有所克扣，如訪談中有村民表示：“我們擔心錢不會全部到我們手里。”

總體而言，A市公眾對政府的廉潔感知較高，A市地方政府所獲取的組織合法性程度也較高，從而為有效的社會動員奠定了群眾基礎。相反，B市政府在公眾心目中的廉潔形象偏低，公眾普遍認為，B市政府干部中存在貪污腐敗，為一己之力破壞公共利益，因而對于B市政府所制定的重大項目建設政策也傾向于不支持，甚至持反對意見，從而使得B市政府在風險治理中的社會動員困難重重。

其次，從檢察院官員貪腐的相關公告以及其他相關新聞報道來看，A市和B市也有一定差異。A市在檢察院官網上公開公布的腐敗案件僅為1起，2015年查處A市腐敗干部6名，2016年查處腐敗典型問題3起，2017年查處“微腐敗”問題21起，共30人。[46]A市政府強調，始終把查處侵害群眾利益的不正之風和腐敗問題作為重點工程，嚴查“蠅貪”“腐蟲”，讓“微腐敗”無處遁形。[46]相比之下，B市僅在檢察院官網上公布的案件已多達52起，B市政府也曾公開宣傳掃黑除惡專項斗爭，以“零容忍”態度嚴查涉黑涉惡腐敗問題，但效果并不顯著，并被媒體認為是腐敗拖累了B市發展。[47]因此，雖然A市也不可避免地存在貪污腐敗的個案，但無論是涉案人數，還是腐敗的危害程度，都遠沒有B市嚴重，A市政府組織廉潔程度高于B市。

整合而觀之，無論是公眾對政府廉潔的反饋，還是實際曝光的腐敗案件，A市政府組織所具有的廉潔合法性明顯強于B市。公眾對于A市政府組織的廉潔認可度較高，使A市政府組織在風險治理的社會動員中更容易獲得公眾的支持與信任；相反，B市政府組織所具有的廉潔合法性相對較低，這也導致B市政府的社會動員難以成功。

五、社會動員的實現機制

綜合績效合法性、行為合法性以及廉潔合法性這三個方面，并基于A市和B市案例的鮮明對比，本文驗證了政府組織合法性與社會動員間的內在關聯，即政府組織合法性越高，在風險治理中的社會動員越容易成功。A市政府在經濟發展和公共服務供給方面具有較高的績效合法性、在遵守規章程序和政民互動方面具有較高的行為合法性、在反貪腐方面具有較高的廉潔合法性，最終使得A市政府具有較高的組織合法性，從而在風險治理中更易開展有效的社會動員。而B市政府的情況則截然相反，B市政府在經濟發展和公共服務供給改善方面的績效合法性較低，其與公眾的互動中也未完全做到以人民利益為核心、相關執法行為未完全遵守相關法律法規，并且B市政府組織的整體廉潔度不高，因而B市政府的組織合法性較低，在風險治理中難以開展社會動員，且動員成效甚微(見表5)。

表5 組織合法性與社會動員成效的案例總結

圖2 組織合法性對社會動員的影響機制

組織合法性對社會動員成效的影響頗為復雜，對此，我們仍存有疑惑：組織合法性對社會動員的影響機制是什么呢？通過前述案例的分析，本文認為，在政府組織合法性的三個維度中，績效合法性發揮核心作用，行為合法性起輔助影響作用，廉潔合法性則起放大效應(見圖2)。

首先，地方政府組織能否促進公眾收入的增長、能否改善公共服務的有效供給以及在多大程度上增長和改善，直接影響社會動員的群眾基礎。這一點與改革開放以來績效合法性作為國家合法性主要來源的整體趨勢密切相關。績效是各級政府獲取合法性的關鍵途徑，因而績效合法性作為組織合法性獲取的關鍵來源，是影響社會動員成效的核心所在。

其次，地方政府組織是否依照法律法規所要求的程序辦事及其與公眾互動中的行為是否合理合法，是政府組織能否“借力”法律制度獲取合法性的關鍵，而政府組織與公眾間的互動則更多是“人情”因素的作用。這兩者在政府組織合法性的獲取過程中更多起到“畫龍點睛”的輔助作用。若地方政府組織缺少績效合法性，僅具有行為合法性，則并不能使組織獲得較強的合法性，也難以實現社會的有效動員。也就是說，現階段行為合法性作用的發揮以績效合法性的存在為重要前提。但我們有理由相信，在法治社會日益完善的將來，績效將不再是合法性的重要來源，借力于法律法規所獲取的行為合法性作用將逐漸提升，而績效合法性則將轉而發揮輔助作用。

最后，地方政府組織的廉潔程度也是組織合法性獲取的重要來源，公眾對于腐敗的容忍度日益下降，政府組織的腐敗會加劇公眾對于政府的不滿與憤怒，而政府組織的廉潔也極大地增加公眾對于政府的信任和支持，可見，組織的廉潔合法性對社會動員成效的影響主要是通過對于公眾情緒的干預實現，利用公眾對于組織腐敗和清廉的情緒，實現影響機制的放大效應。

六、結論與討論

組織合法性影響到社會公眾對政府決策的認可程度和支持程度，影響到風險治理中社會動員的成效，影響到社會有效動員的規模與程度。因此，政府的組織合法性是社會動員中極為重要的組織條件。沒有足夠強度的績效合法性、行為合法性和廉潔合法性，風險治理中的社會動員便難以取得實質性的成效。在社會動員中，組織合法性的三個維度起到不同作用，其中，績效合法性是核心因素、行為合法性是輔助因素、廉潔合法性起到放大效應。我們進而思考另一個問題：組織合法性的三個維度本身是否也存在一定的相互關聯？

首先，關于廉潔合法性與績效合法性之間的關系，學界并不存在明確統一的答案。以Leff、Lui和Nye為代表的學者認為，腐敗有利于地區經濟增長，廉潔合法性與績效合法性之間是負向相關關系[48-50]；而以Shleifer和Vishny、Mauro等為代表的學者則認為，腐敗對于經濟增長具有抑制作用，廉潔合法性與績效合法性之間是正向促進關系。[51-52]對于政府提供的公共服務，蔡樂渭研究發現公共服務供給中存在諸多腐敗行為[53]，腐敗行為的存在會降低公共服務供給的效率。可見，廉潔合法性對于績效合法性是有一定影響的，且具體的影響機制較為復雜。而關于績效合法性對廉潔合法性的影響，倪星和原超的研究發現，經濟發展水平的提升可以起到遏制腐敗蔓延的作用[54]，吳進進進一步研究了公共服務供給滿意度與腐敗認知和反腐滿意度之間的關系，發現較高滿意度的公共服務供給能夠在一定程度上降低公眾對政府反腐的不滿情緒。[55]整合而觀之，政府組織的績效合法性往往有助于提高其廉潔合法性，而政府組織的廉潔合法性對績效合法性的影響則需要根據特定的時間和條件作具體分析。

其次，關于行為合法性與廉潔合法性之間的關系。一方面，遵守相關法律法規辦事的地方政府，往往在制度規則約束的情況下，組織腐敗會有所收斂、組織廉潔合法性會有所提升。劉莘和錢于立的研究發現，程序構成權力活動的信息化框架。[56]而與公眾互動的合理合法從理論上與較高的廉潔合法性具有正向相關關系，政民互動在網絡反腐中的必要性值得肯定。[57]另一方面，政府組織廉潔合法性程度高，則更可能傾向于遵守法律法規辦事、維持與公眾的良性互動關系。行為合法性與廉潔合法性可能存在結果上的同步性，但關于其中的因果關系或只是內生性關系，還有待在未來的研究中加以驗證。

最后，關于行為合法性與績效合法性之間的關系，前者更多地取決于對制度政策的遵守，后者則更多取決于政策創新能力以及地區發展。一方面，行為合法性所要求的對制度規章的遵守，在理論上會促進公平競爭市場的構建，而對公眾意見的重視，則將有利于政府公共服務供給與公眾需求相匹配，兩者均有助于績效合法性的提高，可以說，行為合法性對績效合法性具有正向促進作用；另一方面，地區經濟發展以及公共服務供給的提高和改善，也會在一定程度上促進公眾對政府行為的認可和支持，從而使政府組織的行為合法性得以增進。

當然，本文也存在局限性和進一步推進的可能。一方面，作為一項探索性研究，本文通過特定案例觀察風險治理中社會動員成效的問題，具有一定的說服力，但在廣泛意義上的適用性和解釋力還需要更多數據來支撐，這也是未來進一步推進的方向之一；另一方面，本文所研究的案例中，A市政府對當地公眾的動員是成功的，而對外地業主的動員卻以失敗告終，這一問題值得反思。在社會多元性、開放性日益增強的今天，如何根據具體的社會情境實現有效的社會動員也有待于未來進一步研究。