政府購買體育公共服務的法律思考

齊慧 李天英

【摘 要】 提供優質的體育公共服務是當前政府的重要職責，文章從當前政府購買體育公共服務的實踐出發，主要從法學視角分析了政府購買體育公共服務的合法性、法律制度建設以及存在的法律困境。

【關鍵詞】 體育公共服務；政府；購買；法律

在全面依法治國背景下，政府要提高自身治理能力現代化就需要適時轉變觀念，提高運用法治解決實際問題的能力，將自身的行為納入法治化軌道。提高自身的服務水平和效率是政府的重要職責之一，政府在購買體育公共服務過程中要運用法治思維，依法行政，履行好自身的職能，這對于提高政府治理能力具有重要意義。

一、政府購買公共服務概述

什么是政府購買服務？學術界對政府購買公共服務的概念表述上存在差異，但是內容卻是相差無幾，普遍認為政府購買服務即政府以購買的方式與企業、社會組織簽訂購買服務合同，最終由企業、社會組織向公眾直接提供公共服務的一種新型管理社會的方式。國務院辦公廳于2013年10月發布了《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》，該《指導意見》為政府購買體育公共服務提供了政策上的指導，其主要從指導思想、購買服務的總體方向、購買機制、購買主體和購買內容等方面做出了規定和說明，這為政府轉變職能，提高公共服務的質量和效率起到了重要的推動作用。至此，關于“購買服務”概念的界定統一起來并得到廣泛應用。從購買服務的主體來看，在政府購買服務的政策框架下，行政機關不再直接提供公共服務，而成為公共服務的購買者、監督者和評價者。而政府購買的內容，并未形成統一目錄。這是因為我國當前正處在改革的深化時期，政府購買公共服務的內容以及社會組織的承接服務的能力在不斷的變化中，加上我國地域遼闊，各地區之間發展存在著不平衡，各個地方的公共服務需求和社會組織的成長發展速度也不盡相同。從服務承接主體來看，政府購買服務改變了政府與社會的關系，社會由被動地接受政府提供公共服務轉為主動承接，政府將部分公共服務提供職能交給社會力量承擔，政府與社會力量之間建立了契約合同關系，社會力量成為政府平等的合作者、公共服務生產者和提供者，成為社會治理的主體。從購買方式來看，目前我國地方政府在購買公共服務的過程中采用的購買方式較為復雜，總體上看可以分為直接購買和間接購買兩大類。一類是政府直接購買公共服務，這種方式是目前政府購買服務的普遍方式，它是以簽訂合同的方式由政府向承接服務者直接購買，由服務者向服務對象提供服務。另一類是政府間接購買公共服務，這種方式主要是向接受服務的對象或提供服務者予以補貼。我國上海浦東新區已建立了一套較為完善的購買、管理和評估機制，具有預算化管理、契約式管理、第三方評估監管、全程管理和法制化管理的特點。[1]

二、政府購買體育公共服務的地方實踐

體育公共服務作為公共服務的重要組成部分，對滿足人們的體育與健康需求有著重要的意義，在這樣的大背景下，政府購買體育公共服務的在各地展開。例如2013年，廣州市委、市政府開始實行全市公共體育場館每周免費開放14小時、優惠開放14小時的惠民舉措，獲得了眾多市民好評。2015年下半年，還啟動了政府向社會體育場館購買公共服務的試點工作，第一批社會場館招標入圍場館達120多家，覆蓋全市11個行政區域。2017年10月山西省委省政府出臺措施，明確政府新增公共服務支出中，政府向社會組織購買服務部分的比例原則上不低于30%，以此推進政府向社會組織轉移職能和購買服務。2015年12月浙南閩北羽毛球團體邀請賽在平陽縣體育館舉行，該賽事首次采用政府購買公共體育服務形式，改變了過去由政府大包大攬的情況，而是誰能夠提供優質體育公共服務就由誰承辦，這為組織舉辦全民健身活動開辟了一條新模式、新道路。[2]2014年上海市體育局向30多家體育社會組織購買了市民體育大聯賽和青少年十項系列賽承辦服務。

三、政府購買體育公共服務的法學分析

面對發展迅速的政府購買體育公共服務的實踐，理論界對其進行了廣泛熱烈的研究和探討，當前學界主要從管理學和經濟學角度進行分析，例如許多學者從公共物品理論探討購買服務的方式、從新公共管理理論探討購買服務的過程等等。政府購買體育公共服務也涉及相關的法律問題，比如購買的合法性問題、購買適用法律問題、服務各主體的權利義務問題、在服務過程中糾紛解決等問題需要從法律上予以回答。本文嘗試從法學視角進行分析，以便更深刻地認識政府購買體育公共服務。

1、政府購買體育公共服務的合法性分析

提供公共服務是政府的重要職責，否則意味著政府的失職，進而導致信任危機。作為一項實踐創新，政府購買公共服務將原本由政府完成的職責轉變成由社會力量共同參與完成，這種方式是否符合法治精神和要求，是政府購買體育公共服務得以順利實施的基礎。“在法治社會諸如政府購買社會公共服務等社會問題必須轉化為法律問題，‘置于憲政框架中審視完成法律正當性論證和規則設置，實現法律對社會行為的有效規制才能兌現對法治價值的承諾”。[3]鑒于權力容易被濫用的經驗，政府行使公權力必須接受法律的規制，政府購買體育公共服務行為涉及的相關法律問題實質上是公權力的行使方式問題。在法治理念下出于對權力作惡的警惕，要求政府行使公權力必須接受法律的正當性控制，而政府購買社會公共服務行為背后關涉的法律問題就是公權力的具體行使方式問題。政府購買體育公共服務體現了政府職能的轉變，這與服務行政理念和建設服務型政府相適應，體現了公權力是為公民進行服務而存在的，二者的關系由“管理”走向“服務”亦及合作。其特征是以服務為基石，體現了政府與公民關系呈現出良性互動發展趨勢，強調政府是一個受控制和監督的有限政府，而這個有限政府是服務的政府，是為公眾或組織提供服務的政府。

2、政府購買體育公共服務的法律制度建設

法律制度是政府購買體育公共服務的保障，在國家層面我國先后出臺了一系列有關政府購買公共服務方面的相關法律，同時地方政府根據自身實際也制定了相應的規范性法律文件，有力地保障了政府購買體育公共服務的順利推進。在國家層面，2001年1月1日，《政府采購法》實施，將服務納入政府采購范圍。國務院于2012年7月制定頒布了《國家基本公共服務體系十二五規劃》，在此規劃中對政府采購基本公共服務的內涵、范圍、標準等內容進行了規定和說明，從國家層面對基本公共服務進行了制度安排。同年12月民政部、財政部兩部門聯合頒布了《關于政府購買社會公共服務的指導意見》，該意見主要規范了購買社會公共服務的相關內容，滿足了弱勢群體的需求，構建完善的社會保護與支持網絡等。2005年3月國家體育總局《政府采購管理實施辦法》（體經濟〔2005〕98號），明確了國家體育總局采購管理的主要內容、方式和程序。在地方層面，北京市先后出臺了《北京市政府購買社會組織服務項目管理辦法》、《北京市財政局關于做好政府購買服務指導性目錄編制管理工作的通知》，為政府購買公共服務過程中的相關問題提供了規范和指導。[4]2014年陜西省人民政府辦公廳出臺了《關于政府向社會力量購買服務的實施意見》，明確政府購買服務的指導思想原則、購買主體和承接主體、購買服務的主要內容、程序、資金和績效管理等。江蘇省財政廳于2013年1月頒布了《關于推進省級政府購買公共服務改革暫行辦法》，接著2014年江蘇省發布《江蘇省本級向社會組織購買公共體育服務暫行辦法》，該辦法針對具體購買體育公共服務做出了相關規定，鼓勵向社會組織購買體育公共服務，對培育和引導作為承接主體的社會組織的成長與發展起到了推動作用。

3、政府購買體育公共服務的法律困境

在體育公共服務領域，《中華人民共和國體育法》、《全民健身條例》等法律法規對購買內容、模式、程序、監督等方面在宏觀層面給予了指導，但還沒有專門的法律法規更加詳細地去規范。長期以來，在社會公共領域一直是由政府負責，而體育社會組織發展較為緩慢，加上受計劃配置資源的觀念影響，政府在對體育公共資源進行配置過程中習慣于行政指令，而人們往往也認為公共服務應由政府提供，對體育社會組織和企業的服務存在不信任現象。這導致政府購買體育公共服務時面臨著符合資質的可供選擇的主體較少，從而影響到服務的質量。另外，近年來，為了規范和鼓勵政府轉變職能提高公共服務能力，國家和地方先后出臺了一系列有關政府購買公共服務方面的相關法律法規和政策，規定了公共服務的標準和結果應當公開，初步建立了信息公開制度，保障政府購買公共服務的順利進行。但在實踐仍存在購買信息公開不規范、公開范圍小等現象。

【參考文獻】

[1] 王梅.規制政府購買公共服務行為的制約因素及其體系建構[J].改革與戰略，2012.4.

[2] 我縣首次采用政府購買公共體育服務形式舉辦賽事[EB/OL]. http：//py.66wz.com-/system/2015/12/17/012219244.shtml.

[3] 蔡金榮.政府購買社會公共服務之法律規制研究[J].甘肅行政學院學報， 2011.1.

[4] 北京市文化局關于印發政府購買服務指導性目錄的通知[EB/OL]. http：//www.bjwh-.gov.cn/bjwh/zwgk0/bmdt/tzgg47/411798/index.html.

【作者簡介】

齊 慧（1980.4-）女，陜西西安人，碩士，副教授，研究方向：體育法學、思想政治教育.

李天英（1979.5-）女，陜西白河人，碩士，副教授，研究方向：政治學.