鄉村振興在城市群與城鎮體系建設中的角色

王 廉，王芙蓉

（廣州泛珠城市發展研究院，廣東 廣州 510500）

中共十九大報告[1]提出了關于農村和鄉村有兩個重要概念，一是“構建以城市群為主體的大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮格局，加快農業轉移人口市民化”；二是提出鄉村振興戰略。如何理解與之相關的眾多概念，如農村工業化、農村城鎮化、人口城鎮化、綠色GDP、農民工市民化等，尤其是鄉村振興在城市化的兩個關鍵空間形態即城市群與城鎮體系中，究竟扮演何種角色，顯然已到了非厘清不可的地步了[2]。

一、鄉村振興的任務和為什么要振興鄉村

按照國家發展目標確立的鄉村振興戰略，涵蓋了以往國家在各個時期解決“三農”問題上的所有核心政策思想，這些思想和政策包括讓一部分人先富起來、退耕還林、18億畝耕地紅線、糧食戰略、國土治理等。中共十九大對鄉村振興提出的“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富?！钡目傮w規劃要求。鄉村振興被賦予新的時代內涵，通過三產融合、城鄉融合，把“三農”工作推向了新的高度，構建自然與社會生態體系的良性循環。

鄉村振興戰略把農村、產業、城市發展擺在“三駕馬車”同等重要的位置上，成為真正落實推進城鄉一體化的具體行動[3]。

根據國家策略，鄉村振興的內涵和任務包括以下幾個方面：

一是加強農業生產力建設，守住18億畝耕地紅線，確保全國13億人口的糧食供應。解放生產力是鄉村振興的前提；

二是抓好農村改革，為全國經濟發展注入新動能。包括土地制度改革、集體產權制度改革、農業經營制度改革等。農村改革是鄉村振興的動力；

三是推動鄉村產業發展。在發展種養業的同時，拓展農業產業鏈，發展農產品加工業、休閑農業、鄉村旅游、康養業、電子商務等新業態。發展產業是鄉村振興的基礎；

四是推動農村綠色發展，使農業發展更生態、更綠色，農村更宜居。實現綠色發展是實施鄉村振興的關鍵；

五是推進農民教育和人才培養，這是實現鄉村振興的根本保障。提供農民技能培訓，發揮鄉賢在鄉村治理中的重要作用；

六是創新是鄉村振興的魂，貫穿鄉村振興的整個過程。無論是配套的農村政策，還是具體的農產品營銷策略或鄉村治理模式都需要有創新的思路，才能提供源源不竭的動力。

圖1 鄉村振興的任務

然而，有三個關鍵問題似乎沒有得到解決，那就是鄉村振興與城市群、城鎮體系、產業社會等綜合問題的關系，理順了這些關系，鄉村振興便可以更好地推進。

中國為什么要振興鄉村？其實原因很簡單，那就是處理好城鄉關系、城市群與鄉村關系、產業發展與生態保護的關系、國土治理與鄉村生態體系建設的關系，這四大關系處理不好將是鄉村與城市發展的硬傷。

二、鄉村振興與城市群的關系

中國的城市群理論較為滯后，近年來，有關城市群理論研究的成果漸漸多起來，對中國城市群發展起到重要的推動作用。其中， 2014年王廉先生出版的《國土與政策全覆蓋城市群和城鎮體系理論》[4]對國內城市群建設提出重要觀點，書中提出了我國城市群建設應將全國的每一個公民和每一寸土地納入，實施國民國土全覆蓋策略和全尊重，有關中國城市群建設觀點有以下三種思路。

一是按地理空間分三級進行建設。第一級是國際級城市群，有長三角、珠三角、環渤海；第二級是區際城市群，包括成渝、中原、北部灣、山東半島、哈長在內的20多個城市群；第三級是區域城市群，如長株潭、珠中江、廣佛肇、廣清等，這樣劃分，全國可劃為100-150個這樣的城市群；

二是按行政區劃的334個地級市進行建設，地級市加快去行政化或改為城市群體系建設，這樣還可以把地緣文化相似的幾個地級市可合為一個城市群，強化縣級功能；

三是按長三角、珠三角、環渤海為三大國際城市群，次之為區域級城市群、產業主導的地級市地緣城市群，生態類地級市和流域節點主導的劃為生態城市群建設。這樣多層次多角度劃分的方式可有效避免按單一標準劃分導致的部分地區城市群分布過多或過少，如僅按經濟或產業來分，全國的城市群主要集中在東南沿海，而西北西南的高原和山區分布較少。也就是說，不能以人口、經濟這2個主要指標來劃分，而是全覆蓋、全尊重。

鄉村振興在城市群中的角色如何定位，或主要任務是什么呢？

特大城市群即一級城市群建設，建設用地占20%-30%[5]，70%-80%是鄉村用地。也就是說，在一級城市群建設中，除基礎設施和相應的城市用地外，約2/3或4/5為鄉村振興范疇。這樣一來，城市群建設中鄉村振興任務，顯然是以土地整治、農田保護、美化綠化、凈化亮化為重點，產業與文旅社科小鎮則如繁星點綴。

在以省會城市為主的二級城市群建設中，鄉村振興用地有的達4/5，有的只有2/5或3/5，振興范圍廣闊。有些功能定位如中小城市、平臺小鎮、主題小鎮、衛星城鎮大致相同。至于比例如何，應根據地區產業基礎、特色產業狀況，把主題城鎮、平臺城鎮、中小城鎮作為建設重點的同時，加快農業產業化、地理標志產品、綠色有機產品體系建設、農業特色產業集群?？偟膩碚f，在地級市城市群建設中，鄉村振興的任務一是為地市輸送人口；二是發展縣域中等城市；三是農業生產園區、田園綜合體等，其中縣域振興、園區產業集群、田園綜合體、特色小鎮是四大重點。

在生態城市群中，生態化是一個重要的概念。90%的土地可能以綠化和種植為主，大多數土地資源以提供生態綠色為主，經濟發展以綠色資源綜合利用為主，如種養業等，而人居以中小城鎮為主。生態是未來的金山銀山，也是經濟發展的后勁。

歸納來說，在城市群建設中，鄉村振興應該按照城市群內在規律，認真做好規劃，主要包含以下三個方面：第一，產業振興。孤立的農業種植不會提升土地價值，孤立的農產品加工業也不會產生太多高附加值產品，應將一二三產業融合發展作為鄉村振興之芯。第二，平臺振興。通過打造產業與城鎮平臺實現振興，如田園綜合體、特色小鎮、產業園區、美麗鄉村等。第三，綠色振興。以綠色發展為主題，推動鄉村綠色發展。習近平總書記提出鄉村振興要走生態之路、綠色發展之路，使青山綠水產生巨大的生態效益、社會效益以及經濟效應。

圖2 鄉村振興在城市群建設中的角色任務

三、鄉村振興與城市化的關系

厘清鄉村振興與城市化的關系，也就明白了鄉村振興到人到產業的角色。城鎮化實質就是城鎮體系建設，城鎮體系可分為6類：特色城市→大城市→中等城市→小城市→城鎮→特色小鎮/園區。

對特大城市，鄉村振興主要提供生態資源和土地供應；

對大城市，鄉村振興提供土地外，還增加了縣域經濟、農業產業園、田園綜合體、綠色生態任務；

對中等城市，鄉村振興以發展特色小鎮、中等城鎮、專業城鎮為特點；

對小城市，鄉村振興應當融入性發展，以發展專業鎮為主；

對城鎮，鄉村振興應當以產城榮譽一體為主；

對特色小鎮、園區，鄉村振興可謂命根子。

圖3 城鎮化進程中的城鎮化體系

鄉村振興與城鎮化發展并不相悖，反而是相互促進、融合與互補。綠色是鄉村的根本，更是城市的底色。城市是發展的機會，鄉村就是社會發展的穩定器。從產業、資源、空間形態、公共服務、國土空間各方面都是相輔相成的，圖4就是各種角色在城鎮體系中的定位。

圖4 鄉村振興中各種空間形態

城市化、城市群發展都離不開產業發展，產業發展離不開鄉村發展，鄉村發展目的是提人民生活水平，同時，鄉村也為城市居民生活提供保障。但從建設角度來講，對城市而言，鄉村振興重點在提供建設用地、產業用地、環耕保護、生態平衡、綠化美化上，而不是一味強調開發，或圈地運動的鄉村振興，也不是處處搞農莊，搞什么綜合體，而是守住底線、紅線、發展線。對人口而言，鄉村振興是合理地向城市輸送人口。對經濟發展而言，則是以產業發展、環耕發展、美麗城鎮建設為主。

從上述分析中可以得出，鄉村振興不是以開發為主，而是以盤活土地、提供綠色、優化環境、提振農業、美化鄉村、安全治理、提升村民生活水平為主。因此，可以得出以下幾點結論。

一是鄉村振興雖然不是以創造經濟增長為主，但卻為城市發展提供建設用地。因為全球GDP是在較小范圍產生的[6]。全球90%GDP是由海灣及離海岸200公里半徑的城市與城市群創造的；

二是鄉村振興是為了提升自然生態系統質量為主，中國森林覆蓋率不到25%，50%的國土生態質量很差，還有20%國土需要綠化美化，這應是鄉村振興的主要任務之一；

三是全國6億農民的城市化生活需要提高，包括交通、經濟收入、文化、教育、科技、醫療等方面，也是鄉村振興的內容；

四是留住底線與紅線。18億畝耕地紅線是不能變的，綠色要護，綠地要增加，綠色往有機發展，美化鄉村、綠化鄉村、建設現代化鄉村為基本任務；

五是鄉村特色化。按國內外經驗，中國65萬個村莊，估計需要10萬個特色小鎮，100萬個左右田園綜合體，200萬個特色產業園區左右；

六是產業發展是一個永恒的話題。鄉村振興是一個經久不息的永恒主題，需要不斷增加新的內容，賦予新的時代內涵。

總而言之，在鄉村建設中，實際上要處理好各種關系，這些關系不僅涉及人口、交通運輸、科教文衛，也涉及經濟、生物多樣性等，可以說是一個大的生態系統與N個小系統的關系。