讓積極財政政策更加積極

趙福昌

我國通過供給側結構改革，力促低端產能出清和高端新經濟、新動能快速發展，經濟取得積極向好態勢；但經濟轉型升級本身面臨不確定性，又逢中美貿易摩擦不斷加碼升級，使得當前經濟呈現穩中有變的新情況：2018年上半年投資增速創下6%的歷史新低，其中固定資產投資累計同比增長6%，增速比一季度回落1.5個百分點；社會消費品零售總額累計增長9.4%，增速較2017年同期下降1個百分點，投資和消費增勢雙雙低于預期，疊加中美貿易摩擦加劇的外部環境不確定性，經濟下行壓力明顯。值此背景之下，穩增長需求日益強化，已超過防風險成為當前經濟發展的首要矛盾，迫切需要讓積極財政政策更加積極，有效促進經濟穩定發展。

科學把握積極財政政策的擴張性本質

從經濟學概念來說，積極財政政策首先是擴張性，著力強調基于經濟走勢而相機做的適度政策刺激與擴張的抉擇，常用的手段是增支、減稅等，通常赤字率是積極財政政策的重要指標。其次，政策效果提升對積極財政政策而言更為重要，擴張性政策如果執行效果不佳，政策乘數和帶動效應就趨于弱化，也難以發揮應有的政策作用，相反，不采取擴張政策而通過結構優化提升資金效率，同樣能夠發揮積極的效果。所以，積極財政政策在強調擴張性政策要素的基礎上，存量資金盤活統籌、結構優化、效率提升等也是政策更加積極的重要方面，在目前防風險與經濟下行雙重壓力下，財政既是穩增長的重要抓手，也是防風險的重要方面，打破資金分配固化、提升財政資金的效率和效益，是積極財政政策更加積極的重要內容。

充分利用積極財政政策的積極（擴張）空間

從傳統的積極財政政策出發，政策更加積極首先體現為擴張性的加碼，包括增支（對應著增加赤字）、減稅等方面。

一是著力加大財政支出空間、加快支出進度。積極財政政策，首先要關注的是赤字率。目前我們的赤字率，基于政府債務占GDP比重40%左右的水平，按照國際通行理論看空間是有的，但是考慮到2018年積極財政政策安排時積極力度不減（2018年財政赤字率2.6%，與2017年2.38萬億元規模相同，但考慮到預算穩定調節基金比2017年多調入1500億元，同時，地方專項債的發行繼續加碼5500億元，等等，綜合看積極財政政策力度不減），年內提高赤字率并非必然選項。在這種背景下，積極財政政策在支出方面發力，更多地應該把年初確定的積極財政政策落實到位，加快專項債券發行和使用進度。基于上半年專項債發行使用進度情況，財政部8月14日發布關于做好地方政府專項債券發行工作的意見，要求加快地方政府專項債券發行和使用進度。要求各地至9月底累計完成新增專項債券發行比例原則上不得低于80%，剩余的發行額度應當主要放在10月份發行，接下來就是要抓好專項債券加快發行和使用進度的落實，在推動在建基礎設施項目上早見成效。

二是著力提高減稅降費空間。第一，流轉稅方面，重要的就是增值稅稅率下調，從17%和11%兩檔分別下調到16%和10%，在當前財政收支平衡趨緊的情況下實屬不易。能否進一步減，需要統籌市場企業需求和財政預算平衡來考慮安排。下一步要做好政策落實，體現減稅效果。第二，企業所得稅方面，包括所得稅減半征收和提高企業研發費用加計扣除比例和范圍等。現在政策已經明確，中小企業減半征收，到2020年以前政策不變，對于中小企業而言減稅力度不亞于特朗普減稅；同時，小微企業還有一個界定范圍標準問題，類似于稅收的“起征點”，已經從經營收入十幾萬元提高到幾十萬元乃至百萬元的水平，范圍已經相當寬了，就減稅力度而言也在加碼。所得稅另一個重要的方面就是加計扣除，從2018年至2020年底，將企業研發費用加計扣除比例提高到75%的政策 由科技型中小企業擴大至所有企業，初算全年減收650億元。再者，稅收留底政策落實到位，確保政策紅利盡快釋放。另外，個人所得稅方面，討論中的個人所得稅修法的減稅效果明顯，現在正在程序中，包括起征點的提高、各類專項扣除的完善，需要加快進度。第三，抓好“降費”的落實。包括兩個方面：一是供給側結構性改革中對合理的“費”的降低，要保證在實際工作中不折不扣落實，同時積極探索進一步降費的空間；二是非規范的“費”，按學理說這不是積極財政政策的內容，但是，事實上卻增加了企業的負擔，如企業運行的制度性交易成本，乃至一些需要“打理”的費用等，需切實減輕企業的負擔。

三是充分發揮財政資金政策的杠桿和引導作用。“四兩撥千斤”是財政資金政策的重要功能，在充分發揮財政增支、減稅政策的基礎上，還需要強化財政資金政策的杠桿和引導作用。第一，明晰財政實質，充分利用市場的作用。過去由于對市場化方式調動資源的財政本質說不清楚，導致我國的PPP、政府引導基金等方式在執行過程中出現偏差，又不得不采取一刀切的行政手段強化管理，帶來一些不利影響。但是，市場的負面清單靠列舉的方式，恐怕難以列舉得完，也就是說靠“堵”達到完善是非常困難的，因此，我們可以考慮對這些利用市場資源的方式，對其財政本質予以明確，比如需要舉債的就納入政府債務限額管理，其余的項目以項目歷年可以產生的現金流為限進行合作或補償，將政府事務和市場自行決策的界限分清，政府管好政府的事務，企業的市場自主管理，比如項目產生收益能夠還本付息的，應該鼓勵，甚至在提升管理的基礎上進一步放松專項債的管控。調動市場資源，形成合力，提升積極財政政策的效力。第二，發揮財政資金擔保作用，助力解決企業發展困難。比如，當前小微企業成為解決就業和經濟創新發展的重要載體，但是融資難、融資貴仍是重要發展制約，財政可以發揮資金擔保作用幫助企業解決發展難題。國家已明確將加快組建國家融資擔保基金，落實不低于600億元基金首期出資，協同省級融資擔保和再擔保機構，支持融資擔保行業發展壯大，擴大小微企業融資擔保業務規模。第三，優化存量結構，提升政策資金積極效果。過去，由于經濟和財政都是高速增長，很多發展的問題都是通過增量解決的，由于存量資金的統籌整合需要打破利益的藩籬，推進有難度而駐步不前。隨著我國經濟進入新常態經濟增速換擋降速，財政收入由于我國特殊的稅制增速下降更加明顯。過去積極財政政策靠增量調整的思維需要轉變，這就需要打破支出結構的固化，把依托全面績效管理貫穿到預算管理全過程，以績效結果為主要依據，實現財政支出項目的評估退出機制，進而實現部門支出的優化調整，通過存量結構的優化，為積極財政政策創造空間。這就需要財政進一步加強地方預算執行管理、加快支出進度、盤活存量資金，加力積極財政政策，促進經濟社會高質量發展。

提升政策效果需要統籌考慮的幾個問題

一是減收與減支同步進行，營造政策的積極空間。減稅降費導致的減收應該與減支并行，積極財政政策措施不能只管減收，不管減支。這就需要減收的同時，積極轉變政府職能，該取消的機構和供養的人員就要取消，否則只是簡單地把取消收費的供養人員簡單地轉為財政供養人員，必然擠占積極財政政策的資金空間，進而影響積極財政政策效果。

二是積極財政政策要對接補短板、經濟轉型。讓積極財政政策效果發揮好，政策的重要發力和落腳點要與經濟轉型升級和補短板結合起來，同時也需要與穩增長的效果集合起來，著眼政策效果，重點做好基礎設施投資，既要有效保障在建基建工程的資金需求，又要推進建設一批重點基建項目，同時還要補發展和民生需要的短板，重點推進補短板、優化結構、促進轉型升級等領域的基建項目，補技術領域、民生領域的一些短板。這樣的要求，實際上就是提高投資的有效性。積極財政政策還要對接高質量發展。財政政策要有助于新產業發展、新動能的轉換，稅收政策總量減稅，但高污染高耗能要結構性加稅，以節約資源，實現經濟的長期可持續增長。財政支出和稅收優惠政策應進一步調整經濟結構，引導經濟提質增效。

三是做好財政貨幣政策的配合。財政政策和貨幣政策是宏觀經濟調控的兩大政策工具，貨幣政策側重總量調控，財政政策側重結構調控，只有兩者緊密配合、松緊適度，才能形成最佳合力促進經濟穩定健康發展。之前基于防風險放在首位的政策安排，形成了過緊的金融環境，使財政單方面發力穩定經濟增長的效果大打折扣。因此，在做好積極財政政策安排的同時，需要在統籌權衡防風險與穩增長的基礎上，貨幣政策適度寬松，財政、貨幣政策有機協調，合力促進經濟穩定和高質量發展。