完善國有資本管理體制提升國有金融機構控制力競爭力

王剛 郭潔昕

中共中央、國務院日前印發的《關于完善國有金融資本管理的指導意見》（以下簡稱《意見》），確立了 國有金融資本管理的“四梁八柱”，為推進國有金融資本管理體制機制改革提供了根本遵循和行動指南。

確立和完善國有金融資本管理的制度框架

一是明確了國有金融資本的概念，為全口徑無遺漏統計和管理奠定基礎。明晰概念是實現國有金融資本全覆蓋管理的必要前提。《意見》將國有金融資本界定為國家及其授投資主體直接或間接對金融機構出資所形成的資本和應享有的權益。同時指出，憑借國家權力和信用支持的金融機構所形成的資本和應享有的權益，在符合法律規定的前提下，一并納入國有金融資本管理。因此，除法律另有規定外，中央政府地方政府直接或間接向金融機構出資所形成的資本和應享 有的權益，主權財管理（投資）機構向金融機構出資所形成的資本和應享有的權益，憑借國家權力和信用支持的金融機構所形成的資本和應享有的權益，以及金融或非金融國有企業投資其他金融機構所形成的資本和應享有的權益，全部屬于國有金融資本。

二是堅持問題導向，加強國有金融資本集中統一授權管理，結束“九龍治水，各管一攤”的局面。當前，中央和地方多部門、多機構都從不同角度參與國有金融資產管理，但承擔的責任并不明確，形成“誰都行使管理權力，誰都不完全承擔管理責任”的局面，規則不一，影響了管理效能和決策效率，不利于做強做優國有金融資本。《意見》明確對國有金融資本實行集中統一授權管理，壓實財政部門的管理責任，強化國有產權全流程穿透監管，落實全口徑報告制度，有助于從根本上解決長期以來存在的“九龍治水、各管一攤”問題，有利于為協同整治金融亂象、打好防范化解重大風險攻堅戰，起到強有力的示范和引導作用。

三是堅持目標導向，確立一元化的出資人代表制度，明確財政部門履行國有金融資本出資人職責，填補出資人監管職責。現實中，無論央還是地方，履行國有金融機構出資人角色的政府部門五花八門，造成兩個問題。一方面，金融監管部門在承擔市場監管職能的同時，履行部分金融機構的出資人管理職責，可能影響金融監管的權威性、公正性和有效性，容易導致道德風險。為避免潛在利益沖突，應當合理界定出資人職責和融監管職責的邊界，明確分離出資人職責和市場監管職責。另一方面，部分國有金融機構出資人監管缺位，造成不小負面影響。在公司治理層面，出資人不明確的情況下難以明確股東監督責任，國家意志無法在國有金融機構運行中充分體現，難以控制個別國有金融企業盲目追求短期收益所從事的股本過度擴張和業務經營過度，可能加劇企業自身面臨的長期風險，甚至“大而不倒 ”綁架國家信用。鑒于此，《意見》首次將國有金融資本的出資人地位、決策權、人事管理權和收益權統一起來，一并明確賦予各級財政部門。這既有利于壓實部門管理責任，明晰委托代理關系，完善授權管理體制，管好用好國有金融資本；也有利于加強對國有金融企業經營管理的監督，從源頭統籌金融資源布局，提升國有金融服務實體經濟的質效。

四是明確股權出資實施資本穿透式管理，提高金融風險防范能力。近年來，我國國有金融資本混業經營特征日益明顯，銀行、保險、證券、信托等領域的股權和業務交叉與日俱增，部分國有金融企業子公司、孫公司管理鏈條不斷拉長，國有資本控制力層層遞減，內部管理難度加大。部分地方則將金融企業與非金融企業國有資本集中統一監管，缺乏有效的風險隔離機制，導致產融無序結合，資金“脫實向虛”。《意見》提出對國有金融機構股權出資實施資本穿透式管理，有利于加強國有資本監管，防范內部控制人風險，促進國有金融企業子公司更加規范和審慎經營，引導產融結合規范發展。

以落實《意見》為契機，推進國有金融機構健康發展

《意見》的出臺是貫徹落實黨的十九大和第五次全國金融工作會議精神的重要改革舉措。要以落實《意見》為契機，完善法律法規，夯實制度基礎，切實提升國有金融機構的活力、控制力和競爭力。

一是進一步推進從“管企業”轉向“管資本”，提升國有金融機構活力。改革開放以來，國有金融企業改革不斷深入，現代金融企業制度已經初步形成。從管人管事管資產轉向以管資本為主，就是要尊重市場經濟規律，尊重企業法人財產權利，賦予國有金融機構更大經營自主權并承擔相應風險管控責任，更好實現國有金融資產保值增值，更好地管好用好國有金融資本。為此，應準確把握依法履行出資人的職責定位，科學界定職責邊界，做到該管的科學管理不缺位，不該管的依法放權不越位。要按照相關法律法規，逐步建立管理權力和責任清單，通過“簡政放權、放管結合、優化服務”，建立健全激勵約束機制，增強國有金融機構的活力。

二是優化資本配置格局，提升國有金融資本控制力。要使國有金融資本在金融領域保持有效的控制力，優化國有金融資本配置格局是極其重要的一環。《意見》指出，“既要減少對國有金融資本的過度占用，又要確保國有金融資本在金融領域保持必要的控制力”。在落實環節，一方面，要堅持分類施策，落實《意見》有關確保國有金融資本控股地位的要求。對開發性和政策性金融機構、金融基礎設施類機構、在行業中具有重要影響的國有金融機構，屬于國有金融資本“保持必要控制力”范疇，分別由國家獨資或全資、保持國家絕對控制力或保持國有金融資本控制力和主導作用。對于處于競爭領域的其他國有金融機構，國有金融資本無須控股，只需參股即可。在金融業加快對外開放的背景下，未來“處于競爭領域的其他國有金融機構”可以積極引入包括外資股東在內的各類資本，吸引和鼓勵非公資本共同參與，提高國有金融資產的證券化比率和流動性。通過引進戰略投資者和整體上市方式推動國有金融企業深化產權改革。國有金融資本可以通過轉讓股權實現收縮戰線，提升對重點領域和薄弱環節的控制力。另一方面， 要落實《意見》有關“合理調整國有金融資本在銀行、保險、證券等行業的比重，提高資本配置效率，實現戰略性、安全性、效益性目標的統一”的要求，加大對當前我國金融體系重點發展領域和薄弱環節的投入。隨著非銀行金融機構和直接融資在金融體系作用的上升和在經濟體系內部地位的提高，國有金融資本應加大在非銀金融機構和金融市場基礎設施方面的布局力度。

三是完善國有金融資本股東角色定位，打造國有金融企業公司治理最佳實踐，提升國有金融機構競爭力。良好的公司治理有利于提高國有金融的內生動能。首先，要深化以“管資本”為核心的企業治理結構，從激勵機制、考核制度、人事任命等方面，不斷打造中央和地方國有金融企業公司治理的最佳實踐。其次，要研究差異化的績效考核標準，并賦予不同的經營自主權。重點從產品質量、營運效率、風控效果上進行考核，并以適當方式引入社會評價。具體而言，以風險調整資本回報率和經濟增加值為核心，構建基于風險調整后的業績考核體系。降低業務規模和發展速度的權重，提高發展戰略、風險合規、資本節約、價值創造等指標的權重，增加偏離主業突出效益要求、忽視風險防控突出績效獎勵、忽視違規違紀行為等不恰當行為的扣分項，從源頭對短期機會主義行為加以調控。再次，要完善薪酬激勵機制，適當調整壓縮實施限薪管理的高管人員范圍。著力創造有進有出的人才流動機制，繼續發展和完善專業人才市場，通過市場機制選聘高級管理人員參與管理。最后，要進一步明確國有金融企業黨組織發揮作用的范圍和職責，明確黨組織是公司治理架構重要的有機組成部分。