新城鎮化背景下土地集約利用問題研究

宋婉靜

(商丘職業技術學院 經貿系，河南 商丘 476100)

一、研究背景

改革開放40年來，我國經濟社會快速發展，城鎮化進程不斷加快，越來越多的農村剩余勞動力轉移到了城鎮，人多地少成為我國土地資源利用的巨大挑戰。在這種情況下，我們一方面要堅守18億畝耕地紅線，提高農業用地集約利用水平，保證糧食安全；另一方面要以有限的土地資源保證和推進城鎮化發展建設。因此，如何合理利用土地，優化布局，提高土地集約利用度，是值得我們深究的課題，成升魁負責編纂的《中國可持續發展總綱 (第 5 卷): 中國土地資源與可持續發展》中強調了土地資源高效利用，與其他資源互配發展對經濟、社會可持續發展的重要影響。可持續發展是一種綠色高效、注重長遠發展的經濟增長模式，它既滿足當代人的需求，又不損害后代人滿足其需求的能力。當今，土地資源十分有限，過度的開發利用不僅破壞影響當代人的生存環境，也損害了子孫后代的利益，土地集約利用實現土地資源的可持續發展無疑是在造福后代。所以，實現城鎮土地集約利用一舉多得，不僅提高了城市土地的使用率，保護了珍貴的國土資源，更促進了社會的可持續發展[1]132-133。

我國國土面積位居世界第三，但人均土地面積僅為世界平均水平的29%。在新型城鎮化高速推進的情況下，國內城市面積持續擴張，農用土地大面積被侵占。見表1。

表1 2014年-2016年我國農業用地、建設用地面積變化情況 萬公頃

如表1所示，依據2017年4月中華人民共和國國土資源部公布的數據，全國農業用地逐年減少，建設用地面積不斷增加。在新經濟業態下，中國經濟社會發展對土地資源的需求量有增無減，土地資源總量不變注定了土地利用矛盾越來越突出，此消彼長的供應方式造成了發展的失衡。為了解決這樣的矛盾，中國土地集約利用不能僅僅轉換土地類型、挖東補西，而是必須走內部挖潛、合理規劃、綠色開發的道路，集約利用區域內的土地資源才是解決問題的關鍵所在。

二、新型城鎮化進程中土地集約利用的現狀

(一)新城鎮化發展

隨著社會的進步和發展，農村人口向城鎮不斷聚集轉變的過程，即為城鎮化。當前中國土地稀缺，社會矛盾加劇，勢必加快城鎮化進程。早在2013年底中央城鎮化工作會議就已經提出了“以人為本”為核心的新型城鎮化建設理念，將提高城鎮建設用地利用效率，解決優質耕地資源被占用破壞，嚴重威脅糧食和生態安全等問題作為新型城鎮化推進的主要內容，與傳統城鎮化相比，新型城鎮化在改革思路、推進策略、空間布局、發展模式上都呈現出新的特征，進一步凸顯了走新型城鎮化道路、促進土地集約利用的必要性和緊迫性。

城鎮化率是指一個地區城鎮常住人口占該地區常住人口的比例，是反映城鎮化水平高低的重要標準。根據國家統計局資料顯示，自十八大以來特別是《國家新型城鎮化規劃(2014-2020年)》發布實施以來，新型城鎮化發展得到了扎實有序的推進。如圖1所示：

圖1 2014年-2017年中國平均城鎮化率

截至2017年末，全國人口城鎮化率超過58%，根據發達國家的經驗，城鎮化率30%-70%期間是加速城鎮化時期，也是經濟快速發展的黃金時期,發達國家的城市化率在80%左右。圖2是中國主要省份的城鎮化率。

圖2 2017年初中國主要省份城鎮化率

如圖2所示，2017年初上海、北京、天津的城鎮化率超過80%，中國有十個省份城鎮化率超過全國平均水平，其中有八個省份城鎮化率低于50%，其中一個來自中部地區，其他7個省份均屬西部地區。綜合來看城鎮化發展與經濟發展互為支撐，東部地區城鎮化率較高，中西部地區的城鎮化率較低，“以人為本”高效集約的新型城鎮化發展進程有待進一步推進和深化。

(二)城鎮土地集約利用的含義

古典經濟學家李嘉圖最早在他的地租理論中提到了農業用地方面的研究，后來衍生出城鎮土地集約利用的概念，其主要意思是指在科技進步的基礎上，在單位土地面積上增加生產資料和勞動投入，單位土地面積產能、經濟功能和負荷能力都會有很大提升[2]739-748。隨著城鎮化的發展，社會經濟各部門競相占用土地，城市用地供需矛盾日益加劇，土地集約利用與城鎮化水平之間存在著天然的耦合關系，相互作用相互影響。下面就通過集聚效應理論來體現二者之間的耦合關系。見圖3。

圖3 新型城鎮化土地集約利用相互影響機制

新城鎮化的發展一方面形成了人口和產業的集聚，促使產業結構不斷調整升級，城市規模不斷擴大，產生了規模經濟；另一方面土地、人力、技術、資金等要素的投入強度增加，產出效益獲得很大提升，城市經濟活動的布局更為合理，各地區揚長補短根據自身優勢進行專業化分工和生產以深化產業內或產業間結構調整和改造升級，既提高了土地的產出效益，又優化了土地利用結構,實現土地集約利用，造福子孫后代的可持續發展[3]2005-2020。

三、新城鎮化進程中土地集約利用水平

根據筆者在2017年北大中文核心期刊《世界農業》中對于中國土地集約利用水平的研究結論，十五年的研究時間段里2001-2010年中國土地集約利用水平為Ⅳ級，即土地利用水平不集約；2011-2012年中國土地集約利用水平提升，土地利用基本集約達到Ⅲ級；2013-2015年中國土地集約利用水平進一步提升為Ⅱ級，即土地利用集約。中國土地集約利用水平的變化主要分為兩個階段：(1)2001-2004年，土地利用不集約情況下集約度日益下降；(2)2005-2015年，土地利用逐漸由不集約變為土地利用集約，且土地利用集約度不斷提升。

2017年黨的十九大提出了決勝全面建成小康社會，奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利。在城鄉一體化，工業化持續推進的背景下，國家經濟迅速發展，城市建設日新月異，推進新型城鎮化建設是實現全面建設小康社會的主要方向。2017年初，中國城鎮化率已經達到57.35%，根據2016年的統計結果，2015年全國財政支出超過17.58萬億元，相比2005年的3.39萬億元，增長4.19倍；人均GDP 11年間也增長了近3倍：由12 400元/人增加到46 652元/人；地均社會消費品零售總額由61.98萬元/平方公里增加到273.33萬元/平方公里；經濟社會不斷發展，在國家相關政策的引導，地方政府的支持下，城鎮化進程有序推進，農村剩余勞動力接受相關機構的再就業培訓，進入各大產業，尤其是第三產業迅速增加到305 809.7億元，再次刷新了GDP占比。房地產業作為GDP的主力軍，發展迅猛，大幅增加了當地政府及銀行業的財政收入，房地產投資完成額增長6.22倍，由13 158.3億元增加到95 035.6億元。經濟的快速發展，帶來了生態環境的破壞，習近平總書記提出了中國的發展方式“既要金山銀山，又要綠水青山”，完全轉變了“先破壞后治理”的發展模式，各項環境政策的制定和實施，遏制了生態環境不斷惡化的趨勢[1]132-133。

四、新城鎮化進程中土地集約利用的對策建議

(一)合理規劃，制定土地集約利用的發展戰略

《禮記·中庸》有云：“凡事預則立，不預則廢。”中國幅員遼闊，人口眾多，后備土地資源匱乏，土地資源的合理利用關乎國計民生。新城鎮化建設離不開土地開發、利用和轉型，從國家資源、社會經濟發展與環境保護的全局出發，以經濟學的供給側改革研究為基礎，各級政府應認真總結以往土地利用規劃的不足，合理預測各類用地的需求，統籌安排各類用地的比例關系，堅持保護耕地，嚴格控制土地供應總量，協調好城市建設、土地利用和經濟發展三者間的關系。這樣不僅能促使土地利用者高效利用土地，還能充分發揮資本、勞動力等其他生產要素的替代作用，實現城鎮化進程中土地集約利用[4]151-154。

(二)依據發展戰略，采取合理的土地利用方式

城鎮化發展腳步不斷加快，在土地資源緊缺，總量嚴格控制的情況下，只有不斷利用好現有土地，優化土地利用結構，協調各類用地空間布局，才能提高城鎮化發展中土地資源的利用效率。合理利用土地，主要可采取以下幾種方式：第一，進一步完善土地儲備、征用、收購、置換等政策，挖掘存量土地潛力，整理城市、農村各類用地，用合理合法的措施轉變低效或閑置的土地資源；第二，招商引資推動產業結構發展升級，利用產業發展帶動土地結構優化；第三，發揮中心城市或大城市的輻射力，在區域發展中發揮帶動、集聚和主導的重要作用，形成區域產業聯動發展，推進土地集約利用。

(三)發揮土地市場配置作用，建立和完善土地集約利用的監管機制

發揮土地市場的配置作用是提高土地利用效率的根本動力，市場經濟的一般規律即為市場決定資源配置，因此應最大限度地發揮市場機制的激勵和約束作用，形成反映市場供求關系的土地市場價格機制，完善土地價格的調節機制，包括產業用地、城鄉居民住宅用地等。在充分發揮土地市場配置作用的基礎上，要建立和完善發展改革、商務、工業和信息化、國土資源、環境監管等多部門聯動的共同責任監管機制。如對項目用地提高準入標準、對投資強度、用地規模、功能分區、建筑密度和容積率等多個方面嚴格審查和實時地跟蹤管理。動態聯動的監管機制，利用先進的信息采集、處理技術提高對土地監管部門以及土地資源的監督和管理力度，鼓勵和保護對于違規使用土地等情況的檢舉行為，從根本上提升土地集約利用水平。