論國家監察體制改革語境下的憲法修改

焦穎(貴州民族大學,貴州 貴陽 550025)

鑒于我國目前腐敗形勢的嚴峻性和反腐敗任務的艱巨性，中央和全國人大常委會決定在北京市、山西省、浙江省三地進行監察體制改革試點，并在此基礎上擬在全國范圍內自上而下設立統一、高效、權威的專門反腐敗國家機關監察委員會。這一新的國家機關是我國現行憲法所沒有的，其設立必然涉及憲法修改問題，探討這一問題對于積極、穩妥地推進監察體制改革具有重大的理論意義和實踐價值。

一、增設監察委員會與修改憲法的必要性

有學者認為，在不修改憲法的情況下，由全國人大通過制定《國家監察法》，在現有的國家機構體系中增設監察委員會也是可行的。不同的學者所持的理由有所不同。

在已發表的有關國家監察體制改革的論文及相關學術研討會上，多數學者認為應當先修改憲法，再制定《國家監察法》，在此基礎上在全國范圍內設立監察委員會。

（一）增設監察委員會屬于憲法上國家機構體系的變化

增設監察委員會，就中央層面而言，是在原有的中央國家機構體系中增加了一個獨立的居于全國人民代表大會及其常務委員會之下而與國家主席、國務院、中央軍事委員會、最高人民法院、最高人民檢察院相平行的國家機關，相應地，改變了憲法上原有的國家機構體系、國家權力的配置及國家機關之間的相互關系，在體制層面上豐富了我國的人民代表大會制度。通常而言，所調整事項已處于憲法規范的邊界之外，就無法通過憲法解釋活動從憲法規范內去發現憲法依據，而須訴諸憲法修改調整憲法邊界去創制憲法依據.

依據《憲法》第62條規定，全國人大有權制定和修改刑事、民事、國家機構和其他的基本法律。《立法法》第7條作出了與憲法相同的規定。因此，有關國家機構的組織法只能由全國人大制定為基本法律。而兩部法律所說的“國家機構”的法律，是特指涉及憲法上已有的國家機關的法律。此次需要增設的監察委員會，在憲法上已有的國家機關中并不存在。

（二）監察委員會在性質上不同于行政監察機關

根據全國人大常委會授權試點決定，監察委員會是獨立于行政機關，與行政機關相平行的國家機關，其職能的內涵與外延也遠遠大于行政監察機關。未來在國家層面設立的國家監察委員會在國家機構體系中也應當是這一格局。監察委員會與行政監察機關屬于完全不同性質的機關，《監察法》與《行政監察法》所規范的組織、職權、程序等存在根本性差異。《監察法》不同于完全歸屬于行政法的《行政監察法》，而是與人大常委會監督法、國家安全法、戒嚴法、國防法、民族區域自治法等基本法律一樣，屬于憲法相關法（或稱憲法性法律）。因此，那種認為《監察法》是對《行政監察法》的修改的觀點是值得商榷的。

（三）重大改革必須于法有據

對于因預料不久的未來要對憲法進行其他修改，且此次修改的幅度較小，可以暫時不作修改，而留待不久之后一起修改的觀點，實際上在1979年，對1978年憲法進行修改時也出現過類似的討論。

我國經過近四十年的法治發展，整個社會的法治環境和法治訴求已取得巨大的進步，依法治國理念已深入人心。因此，先修改憲法，規定監察機關在國家機構體系中的性質、地位、職權、與其他國家機關之間的關系等，再依據憲法制定《監察法》，設立國家及地方各級監察委員會，是國家治理現代化和依憲治國的必然要求。

二、國家監察體制改革與憲法修改的方式

我國曾經采用過三種修改憲法的方式或者技術。

1.全面修改。即全國人民代表大會起草一部新的憲法，對前一部憲法進行全面修改，然后通過并公布一部全新的憲法。1975年憲法、1978年憲法、1982年憲法即是如此。全面修改的方式，其優點在于按照修改意圖進行修改并重新頒布憲法，內容明確、清晰，所有的條款都是現行有效的內容；其缺點在于需要重新頒布憲法，影響憲法的穩定性，進而影響憲法的尊嚴和權威。

2.部分修改。全國人民代表大會于1979年、1980年分別兩次通過修改憲法的決議，然后根據決議對憲法相應的條款進行修改，重新頒布憲法。1979年7月1日，五屆全國人民代表大會第二次會議通過《關于修正〈中華人民共和國憲法〉若干規定的決議》。1980年9月10日，五屆全國人民代表大會三次會議通過《關于修改〈中華人民共和國憲法〉第四十五條的決議》。以決議的方式修改憲法，雖然只是對原憲法文本中的部分條款進行了修改，但同時也需要依據決議的內容對原憲法文本的條款進行修改并重新頒布憲法，其優點和缺點與全面修改是相同的。

3.修正案。1988年、1993年、1999年和2004年，全國人民代表大會采用的則是美國式“修正案”的方式修改了現行憲法，共通過31條憲法修正案。修正案也屬于部分修改，只是并不需要對原憲法文本的條款進行修改及重新頒布憲法，其優點和缺點與前兩種修改方式是相反的。關于采用這一方式修改憲法的原因，“1988年2月27日，六屆全國人大常委會委員長會議研究由全國人大常委會向七屆人大一次會議提出修改憲法案時，彭真委員長提出：這次對憲法的修改采取修正案的方式，這是美國的修憲方式，比法國、蘇聯和我國過去的修改憲法辦法好。彭沖副委員長和王漢斌秘書長對實行這種修憲方式作了說明。采取這種方式，得到了委員長會議和常委會會議全體組成人員的贊同。從此，這一修改憲法方式被肯定下來”。憲法學者在探討此次憲法修改問題時，也認為采用修正案方式是為了維護憲法的權威性和穩定性。因此，修正案方式受到了各界的普遍認同。

因此次修改的條款并不會多，采用全面修改方式修改憲法沒有必要。以決議的方式修改憲法，需要重新通過憲法文本，對憲法的穩定性不利。因此，以修正案的方式修改憲法是最為妥當的。

三、增設監察委員會與憲法其他相關條款的修改

增設監察委員會首先需要設計涉及監察委員會自身的條款，包括監察委員會的性質、地位、組成、職權、上下級之間的相互關系等。增設監察委員會還涉及到國家機構體系的變化及其與其他國家機關之間的關系，必然需要對相應的憲法條款進行修改。筆者認為，相應的憲法條款的修改以采用可以獨立適用的條款為宜。

四、結語

十八屆四中全會決定指出，依法治國必須首先要依憲治國，依法執政必須首先要依憲執政。通過國家監察體制改革，在國家機構體系中增設監察委員會，并對原有國家機關之間的權力重新進行分配，必須修改憲法，使這一重大政治改革獲得合憲性和正當性。憲法修改不僅需要設計監察委員會自身的條款，還會涉及憲法中原有相關條款的必要修改。此次修改以采用修正案的方式為宜，并且新增的修正案應當是可以作為獨立適用的條款，既能保證憲法規范與社會實際的一致性，又能保證憲法的穩定性以增強憲法的尊嚴和權威性。

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