淺析新《環境影響評價法》

耿森（上海海事大學，上海 201306）

環境影響評價（environmental impact assessment）一般指決策者在做出可能帶來環境影響的意思決定之前，實現對環境的現狀進行調查，再此基礎上提出各種不同的替代方案（alternative）,并就各種方案可能造成的環境影響進行預測、評價和比較，從而選擇最合適于環境的意思決定。而在中國，環境影響評價體系的建立是一個復制而又緩慢的過程，在受到美國《國家環境政策法》中環境影響評價制度確立的影響后，1973年8月召開的第一次全國環境保護會議拉開了我國環境保護事業的序幕。1979年我國第一部《環境保護法》（試行）的制定使得我國的環境影響評價制度走上了法制化的道路，由此2002年10月我國還專門制定了《環境影響評價法》，在此后的幾年間我國的環境影響評價法律體系不斷形成，環境影響評價制度也日漸成熟，幫助政府以及各部門協調環境保護與社會、經濟發展關系，通過法律程序對環境資源的開發與利用行為進行正確的評價與決策。此外，由于最初我國環境影響評價制度的建立是受到美國的環境影響評價制度的影響，許多的方面都是向美國借鑒并吸收的經驗，而兩國卻在社會形態、生態環境、經濟水平以及法律體系等各方面的基本國情不盡相同，所以我國的環境影響評價制度仍存在不具體、可操作性不足等這樣那樣的問題，甚至有人稱之為一部“軟法”，因此，我國應該足夠重視我國環境影響評價制度的完善與確立，使得環境影響評價制度能更好的發揮作用。

在2016年7月2日通過修改，并于2016年9月1日起施行的新《環境影響評價法》中，不難看出國家對于環境保護方面的重視，其立法宗旨在實施可持續發展戰略，為預防因規劃和建設項目實施后對環境造成不良影響，促進經濟、社會和環境的協調發展。修改后的《環境影響評價法》有著許多的亮點，但同時仍存在著許多的問題。

一、簡化了項目環評的審批條件。

修改了舊法中的第二十五條，刪除了第三十二條，而在新法中明確規定，環評行政審批不再作為可行性研究報告審批或項目核準的前置條件，將環境影響登記表審批改為備案，不再將水土保持方案的審批作為環評的前置條件，取消了環境影響報告書、環境影響報告預審等。

二、加大未批先建的處罰力度

由于舊法中未對未批先建的項目做出明確的規定，違法成本較低，所以許多項目都采取先上車后報批的行為，使得環評不能發揮有效的作用。而在新法中大大提高了對未批先建項目的處罰力度，第一次對建設項目未批先建行為的處罰進行了明確的按合同額比例罰款的修改，即“處以建設項目總投資額百分之一以上到百分之五以下的罰款，并責令恢復原狀。”這一條款的修改無意對企業產生了強大的震懾力，而恢復原狀這一條的修改與新環保法也保持了一致，在處罰力度上也不亞于環保法中的按日罰款的規定。

三、強調了規劃環評的重要性

新法中對于第十四條、第十八條、第二十九條的修改都是針對設計規劃環評的內容。十四條中增加專項規劃的編制機關需要對環境影響報告書結論和審查意見的采納情況作出說明，不采納的，應當說明理由。這一修改將增強規劃環評的有效性，規劃編制機關必須對環評結論和審查意見進行響應。而十八條中做出的修改包括規劃環評意見需作為項目環評的重要依據，且后續的項目環評內容的審查意見應當予以簡化，當然這也進一步體現出了項目和規劃之間的有效互動。最后第二十九條中的修改則是對違反本法規定的規劃編制機關的處罰問題，“對于未組織環境影響評價，或者組織環境影響評價時弄虛作假或者有失職行為，造成環境影響評價嚴重失實的，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員，由上級機關或者監察機關依法給予行政處分。”

新修改的《環境影響評價法》其目的在于實現從源頭減少環境污染的目標，當然要使環境影響評價制度更好的發揮它的作用還需要強化公眾參與，實現“陽光化”、透明化，以社會監督防止權力任性對環評的干預；強化法治以形成對行政權力的制約和監督進一步推動行政體制的改革。

但是新修改的環評法仍存在著許多的問題，新的環評法在有些方面與新環保法相矛盾。全國人大代表吳青今年兩會提出的議案關注的就是環評法與新環保法的沖突，以及環評法的修改。

吳青在議案中提出，由于新環保法增設了“政策環評”制度，擴大了環評范圍，而環評法對環評范圍的規定僅局限于與土地利用有關的方面，以及可能造成不良環境影響的范圍，二者在環評范圍問題上產生了明顯沖突。

此外，環評法與新環保法在對建設項目防治污染設施的規定上也打起了架。新環保法明確規定了建設項目中防治污染的設施應當滿足“三同時”要求：“與主體工程同時設計、同時施工、同時投產使用”，并且應當符合經批準的環境影響評價文件的要求，不得擅自拆除或者閑置。

而環評法僅規定建設單位在對建設項目性質、規模、防治污染設施等進行重大變動后需要重新報批環境影響評價，而無需符合此前首次批準的環評文件。“(這)變相允許了建設單位先建后報，與新環保法有明顯的矛盾沖突。”吳青在議案中寫到。

吳青還表示，環境影響評價報告書的信息是否全文披露，是兩部法律的另一個沖突點。新環保法規定，除涉及國家秘密和商業機密外，應當全文公開環境影響評價報告書，而環評法僅規定建設單位在報批環評報告前應舉行聽證會等，對審批機關是否應公開環評報告全文并無規定。因此，環評法在環評報告公開方面缺乏與環保法對接的條文。

吳青認為，在近年來政府職能轉變的背景下，環保主管部門更加注重事后監管，輕事前審批，除重特大項目環評前置外，均改為并聯辦理。另外，環保部也正在把環保審批權下放到下級環保部門。面臨政府職能轉變和行政管理改革的大趨勢，環評制度和環評法也亟需調整、修改，以適應現實的需要。

在短短幾十年間，中國的環境影響評價制度雖然起步較晚，但已經取得了巨大的成績，在項目建設、生態保護、區域發展等各個方面都起著非常重要的作用，成為環境保護的重要手段。雖然中國的環境影響評價制度依然存在著許多問題，還不能充分發揮其應有的功能，因此，環境影響評價應當堅持正確的價值觀，努力構建環評的公共服務信息平臺，提高公眾參與度，實現信息的“陽光化”，提高公信力，早日實現我國環境影響評價制度的進一步完善與發展。

[1]彭應登.《環境影響評價法》此次修改僅是微調 大調已經箭在弦上[J].節能與環保,2016(08):46-48.

[2]鐘華.新修改《環境影響評價法》9月1日實施 加大環評未批先建處罰力度[J].中華紙業,2016,37(17):8-9.

[3]馮嘉.論新《環境保護法》中重點環境管理制度實施的力度和效果[J].中國高校社會科學,2016(05):126-144+160.