農(nóng)民工家庭城市融入的困境與對策分析①

福建江夏學(xué)院公共事務(wù)學(xué)院 洪瑜

我國農(nóng)村人口占很大比例，隨著社會經(jīng)濟發(fā)展的需求快速增加，越來越多的農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移到城市建設(shè)大潮中來，為城市社會發(fā)展繁榮發(fā)揮了巨大作用?！?016年全國農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告》可以看出，“2016年我國農(nóng)民工總數(shù)28171萬人，比2015年增加了424萬人，增長1.5%，增速比2015年提高0.2個百分點”。該報告統(tǒng)計，“目前外出的農(nóng)民工16934萬人，比2015年增加50萬人，增幅0.3%”。從農(nóng)民工遷移特征來看，家庭式流動日益增多，定居城市成為農(nóng)民工家庭越來越傾向的選擇。實現(xiàn)真正意義上的家庭遷移是衡量農(nóng)民工城市融入水平的重要標準之一，是我國城市化進程中的一個重要環(huán)節(jié)。相較于追求城鎮(zhèn)戶口在城市中的比重，農(nóng)民工家庭的城市融入更能體現(xiàn)我國城市化的水平，更體現(xiàn)社會的穩(wěn)定。

1 農(nóng)民工家庭城市融入的困境

1.1 住房條件差，缺乏穩(wěn)定性

一個社會中有穩(wěn)定住所的人群是最穩(wěn)定的人群，住房會給農(nóng)民工家庭帶來扎根城市的信心。因此住房對城市農(nóng)民工及其家庭來說是最基本的需要，住房帶來生活的安全感。城市農(nóng)民工平均收入水平雖然比家鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)收入高，但比照城市居民收入水平，仍然差距較大，生活上面臨諸多困難。以福州市為例，只有約9%的農(nóng)民工購買了商品住房，83%農(nóng)民工住在工廠集體宿舍或者在城鄉(xiāng)結(jié)合部租房子居住，居無定所、生活的不便使很多農(nóng)民工渴望給自己家庭一個屬于自己的穩(wěn)定住房。但目前福州市城區(qū)商品房每平米的平均價格近20000元，而農(nóng)民工的月工資水平僅3000元左右，對于相對低收入的農(nóng)民工而言，購買住房只能是遙遙無期的等待。保障房方面，目前廉租房、經(jīng)濟適用房等保障性住房的適用對象僅限于城市本地戶口的困難群體；公租房雖然把農(nóng)民工列入服務(wù)對象，但列出各種限制條件，因此真正能享受公租房的農(nóng)民工家庭占很小的比例。住所缺乏穩(wěn)定性使農(nóng)民工家庭很難真正融入當?shù)厣?，影響了他們的社會交往和社會認同，限制了他們的城市融合和發(fā)展。

1.2 社會網(wǎng)絡(luò)有限，交往圈子小

由于勞動力市場不規(guī)范等因素，農(nóng)民工家庭進入城市的主要途徑是依靠親緣、地緣等關(guān)系，他們的交往圈子基本上還是限定在自己的熟人群體間，家庭需要幫忙時主要求助對象仍然是親戚、朋友、老鄉(xiāng)等，使得農(nóng)民工及其家庭的社會交往范圍非常狹窄，缺乏與其他社會群體的互動，也很難建立起更多的社會網(wǎng)絡(luò)。筆者所做問卷調(diào)查顯示，目前福州市農(nóng)民工家庭的社會網(wǎng)絡(luò)圈依次是：父母、兄弟姐妹、親戚、同鄉(xiāng)、朋友?？梢钥闯?，強關(guān)系的社會網(wǎng)絡(luò)仍然占主導(dǎo)。從家庭支持來看，這樣的熟人社會帶來許多安全感，但也限制了家庭中更好地獲取外來信息。此外，農(nóng)民工的社區(qū)參與率偏低，這也限制了其社會網(wǎng)絡(luò)的建立。

1.3 隨遷子女就近入學(xué)難以落實

由《2016年全國農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告》可知，農(nóng)民工仍然以青壯年為主，平均年齡為39歲，其子女正處于初中等教育高峰期。農(nóng)民工隨遷子女的數(shù)量隨著舉家外出農(nóng)民工數(shù)量的增加也在急劇增加，這給公辦學(xué)校接收帶來很大的壓力，特別是工業(yè)集中區(qū)和主要工業(yè)鎮(zhèn)街的公辦學(xué)校，無法完全滿足農(nóng)民工隨遷子女就學(xué)的需要。大量的農(nóng)民工選擇民辦的子弟學(xué)校就讀。這些學(xué)校大多地處偏遠，教學(xué)設(shè)施較為簡單，不僅存在安全隱患，教學(xué)質(zhì)量也不能保證。以福州為例，由于公辦學(xué)校資源不足，在滿足本市常住人口子女的教育需求后，已經(jīng)基本上達到了飽和狀態(tài)，沒有太多的資源供給農(nóng)民工子女。即使現(xiàn)在開放了一些接收農(nóng)民工子女的學(xué)校，對龐大的農(nóng)民工子女群體來說，仍然杯水車薪。此外，由于各地區(qū)所擁有的教育經(jīng)費都是以常住人口的適齡子女來計算的，其中并不包括農(nóng)民工子女的教育經(jīng)費。農(nóng)民工隨遷子女無法獲得良好的教育保障，不僅直接影響農(nóng)民工安心工作，更降低了他們家庭的城市融入度。

1.4 隨遷子女監(jiān)護缺失，安全事故多發(fā)

由于農(nóng)民工工作不穩(wěn)定，居住環(huán)境差，以及工作時間長、體力、精力、文化水平等各方面的局限，對子女的照顧和教育方面往往不夠重視，學(xué)校家庭配合差，許多農(nóng)民工家庭疏于對隨遷子女進行自我保護、安全防范等相關(guān)知識的教育。監(jiān)護缺失使農(nóng)民工子女課余時間經(jīng)常出沒池塘、河流、馬路、建筑工地等比較危險的場所，極易發(fā)生不幸事件。今年以來發(fā)生的多起農(nóng)民工子女因溺水、觸電、火災(zāi)死亡事件，再次暴露出農(nóng)民工子女在安全監(jiān)管方面存在的問題。農(nóng)民工子女的生存狀況已經(jīng)逐漸成為社會問題，直接關(guān)系到社會的安定與穩(wěn)定。

1.5 戶籍準入難，歸屬感差

我國戶籍管理制度中屬地管理已有所松動，但身份管理事實上并沒有發(fā)生根本性的變化。2012年福州市政府辦公廳下發(fā)了《關(guān)于積極穩(wěn)妥推進戶籍管理制度改革有關(guān)工作的通知》，該文件對農(nóng)民工戶口遷入城區(qū)的條件做了明確規(guī)定，包括居住要求、工作年限、計劃生育政策執(zhí)行情況、社保手續(xù)辦理等。文件中規(guī)定的合法穩(wěn)定住所指：自有商品房、廉租住房、公共租賃住房、經(jīng)濟適用住房、自建住房、集資住房、房管部門直管公房、投靠直系親屬(父母、配偶、子女)名下的住房?？梢钥闯鑫募]有將自租房列入合法穩(wěn)定住所，因此大部分農(nóng)民工都不符合福州市戶籍管理政策的落戶條件。福州市目前施行的主要仍是“暫住證”制度，“居住證”制度只在很少一部分人群中施行，大多農(nóng)民工在城市可以生活就業(yè)，但從身份上仍然是農(nóng)民，無法享有城市提供的教育、醫(yī)療、社會保障等相關(guān)政策和權(quán)利。這些限制使農(nóng)民工無法真正融入城市，出現(xiàn)許多認同錯位。因此，城鄉(xiāng)二元戶籍制度已經(jīng)成為農(nóng)民工融入城市最大的制度障礙。

完成真正意義上的農(nóng)民工家庭遷移是農(nóng)民工城市融入發(fā)展到新階段的必然趨勢，也是農(nóng)民工家庭追求更高生活質(zhì)量的必然結(jié)果。因此，各級政府及社會要轉(zhuǎn)變觀念，積極采取有效對策促進農(nóng)民工家庭順利融入城市，實現(xiàn)市民化。

2 促進農(nóng)民工家庭城市融入的對策

加快推動農(nóng)民工家庭城市融入進程，既是各級政府一項不可或缺的善治工程，也是城市化進程的趨勢。這項工程的有效實施，即要著眼全局和長遠，在用足用活已有政策的基礎(chǔ)上，根據(jù)自己的實際創(chuàng)新體制機制，從農(nóng)民工家庭最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實的利益出發(fā)，以促進農(nóng)民工家庭市民化、城市公共服務(wù)均等化為目標，抓住關(guān)鍵環(huán)節(jié)從住房、子女教育和戶籍、文體活動等公共服務(wù)為重點，采取有針對性的措施，力爭盡快取得新進展新突破。

2.1 改善住房條件，促進穩(wěn)定家庭生活

安居才能樂業(yè)，要把解決農(nóng)民工住房問題作為黨委政府為民辦實事的項目。城市政府應(yīng)該把解決農(nóng)民工住房問題，納入城市住房保障目標責任，在城市各項規(guī)劃中充分考慮農(nóng)民工住房需要。第一，建立“農(nóng)民工公寓房、公共租賃房和廉租房、經(jīng)濟適用房、限價商品房”四位一體覆蓋城鎮(zhèn)和工業(yè)集中區(qū)常住人口的住房保障體系，把農(nóng)民工家庭住房納入城市住房保障政策中統(tǒng)籌考慮與安排。第二，作為執(zhí)行這一政策的第一步，首先把在城市穩(wěn)定就業(yè)兩年以上，市級以上各類先進模范、先進工作者、見義勇為先進個人和大中專畢業(yè)生、具有中級以上職稱的專業(yè)技木人才、取得高級工以上職業(yè)資格的高技能人才等各類別人員，允許其將戶口遷入居住地，使其納入政府提供公共租賃房、廉租房、經(jīng)濟適用房、限價商品房適用對象。第三，建設(shè)符合農(nóng)民工家庭需求的經(jīng)濟適用房和公共租賃房。比照廉租房政策，在農(nóng)民工集中的開發(fā)區(qū)和工業(yè)園區(qū)、城中村、城鄉(xiāng)結(jié)合部規(guī)劃建設(shè)相對集中的農(nóng)民工公寓。第四，鼓勵企業(yè)將廢舊廠房改造為農(nóng)民工公寓，對企業(yè)自建的農(nóng)民工公寓優(yōu)先安排建設(shè)用地，并給予獎勵性補助。第五，加強房屋租賃管理服務(wù)。建立全市房屋租賃管理服務(wù)平臺，把農(nóng)民工家庭的租房信息和中介機構(gòu)的房屋租賃信息納入統(tǒng)一管理，全面掌握房屋租賃管理的信息。在此基礎(chǔ)上建立完善公租房廉租房的退出機制，嚴格落實 “以證管人、以房管人”的工作制度，進一步規(guī)范房屋租賃市場秩序，杜絕轉(zhuǎn)租轉(zhuǎn)讓，確保將有限的資源，用在最需要的人身上，發(fā)揮其最佳效益，實現(xiàn)公平公正。

2.2 依托社區(qū)，充分發(fā)揮志愿者組織作用

政府和相關(guān)社會組織需要結(jié)合加強和創(chuàng)新社會管理，將以流動人員為主的廣大農(nóng)民工納入其所居住的社區(qū)管理服務(wù)對象中來，動員社區(qū)中離退休人員和志愿者，為農(nóng)民工子女開設(shè)備種類型的興趣班、托管班。建議政府要在場地和資金上給予扶持，列為社區(qū)重要的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，達到既幫助解決部分農(nóng)民工子女的教育和看管問題，也為他們的家庭深入了解所在城市、扎根城市提供了新的平臺。

2.3 合理配置教育資源

建立適應(yīng)就近入學(xué)的管理服務(wù)機制?！秶鴦?wù)院關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》強調(diào)指出“要重視解決流動兒童少年接受義務(wù)教育的問題，以流入地區(qū)政府管理為主，以全日制公辦中小學(xué)為主，采取多種形式，依法保障流動兒童少年接受義務(wù)教育的權(quán)利?！备骷壵艳r(nóng)民工子女教育作為全民教育的一個重要組成部分來抓。第一，優(yōu)化教育資源配置。要根據(jù)企業(yè)的分布和農(nóng)民工聚居的情況，合理配置教育資源，在規(guī)劃建設(shè)學(xué)校時要把所在地企業(yè)職工隨遷子女數(shù)一并計算，并留有余地，避免學(xué)校剛開學(xué)就人滿為患，不能滿足需要。對接收農(nóng)民工隨遷子女的公辦學(xué)校要足額撥付教育經(jīng)費，使他們與本地居民子女享有同等的就學(xué)權(quán)利，對其中符合條件的家庭經(jīng)濟困難學(xué)生全部納入政府資助范圍。第二，挖掘現(xiàn)有公辦學(xué)校教學(xué)資源，在工業(yè)園區(qū)和農(nóng)民工聚居地，興辦專門招收外來工子女的公辦學(xué)校，盡可能地滿足企業(yè)職工子女特別是農(nóng)民工子女就近入學(xué)的迫切愿望。第三，鼓勵社會力量辦學(xué)。對符合條件的私立學(xué)校招收義務(wù)教育階段的學(xué)生，要與公辦學(xué)校一樣，享受財政給予的生均經(jīng)費補助，幫助他們提高辦學(xué)水平和辦學(xué)質(zhì)量，鼓勵他們接收更多的農(nóng)民工子女就學(xué)，以緩解隨遷農(nóng)民工子女就學(xué)難的壓力。為隨遷農(nóng)民工子女創(chuàng)造平等、寬松、優(yōu)越的教育環(huán)境，并把安全防災(zāi)和自救常識教育貫穿教學(xué)的全過程。

2.4 切實加強對困難農(nóng)民工家庭的幫扶

工會等相關(guān)社會組織做好各類困難農(nóng)民工的調(diào)查摸底，發(fā)揮職工服務(wù)中心的作用，在日常的工作中及時給予困難農(nóng)民工就業(yè)幫扶、生活補助、醫(yī)療救助等。工會還可以廣泛發(fā)動勞動模范、愛心企業(yè)家等社會力量，多方籌措落實助學(xué)資金，對因突災(zāi)患、失業(yè)或收入低無力承擔上學(xué)費用的困難農(nóng)民工家庭，采取提供助學(xué)金、聯(lián)系勤工助學(xué)崗位等方式，不讓一個困難農(nóng)民工子女因貧困而輟學(xué)。讓那些遠離家鄉(xiāng)的農(nóng)民工及其家人，感受第二故鄉(xiāng)和溫暖。

加快推進農(nóng)民工家庭城市融入進程，不僅是破除城鄉(xiāng)二元分割體制的需要，也是推進城市化健康發(fā)展的需要。農(nóng)民工城市融入的過程，實質(zhì)是公共服務(wù)均等化的過程，是政府義不容辭的責任。政府制定各項政策措施時要以農(nóng)民工整體融入城市公共服務(wù)體系為核心，推動農(nóng)民工個人融入企業(yè)，子女融入學(xué)校，家庭融入社區(qū)，也就是農(nóng)民工在城市“有活干，有學(xué)上，有房住，有保障”，實現(xiàn)農(nóng)民工家庭的城市夢。

2.5 放寬戶籍準入門檻，共享發(fā)展成果

對于在城市有穩(wěn)定職業(yè)、較高學(xué)歷或技能的各類農(nóng)民工，放寬其戶籍轉(zhuǎn)入的門檻，讓這些充滿活力的勞動大軍融入城市，成為新市民，共享城市改革發(fā)展的成果，從根木上解決他們包括子女生存、安全、教育在內(nèi)的后顧之憂。第一，對農(nóng)民工戶籍轉(zhuǎn)入采取積分制，由政府制定積分標準并張榜公布，對達到一定分值的農(nóng)民工本人、配偶及子女的戶籍自動轉(zhuǎn)入。第二，完善暫住證制度，拓展其使用功能，外來務(wù)工人員憑暫住證和與企業(yè)簽訂的勞動合同在計生服務(wù)、子女疫苗接種、子女就學(xué)、勞動就業(yè)、社會保險、醫(yī)療衛(wèi)生、房屋租賃等基本公共服務(wù)方面享受與本地居民同等待遇。第三，加強部門協(xié)調(diào)，實現(xiàn)信息共享。各工業(yè)區(qū)及主要工業(yè)鎮(zhèn)街與人力資源和社會保障、民政、衛(wèi)生等部門要加強與公安部門的溝通聯(lián)系，及時了解掌握農(nóng)民工家庭新落戶及暫住情況，實現(xiàn)信息的準確傳輸和共享，及時將其納入服務(wù)管理范圍，使城市成為吸引各類就業(yè)創(chuàng)業(yè)人才的陣地。這不僅有利于改善城市用工軟環(huán)境，優(yōu)化人力資源配置，而且從制度上使農(nóng)民工家庭真正融入城市。

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