PPP項目過程中各環(huán)節(jié)的機遇及風險分析
—— 以工程造價為例

廣州勤天評估技術(shù)服務(wù)有限責任公司 伍一達

PPP模式(Public Private Partnership)即公私合作制，是指政府、盈利性企業(yè)和非盈利性企業(yè)基于某個項目而形成的項目合作關(guān)系，通過這種合作關(guān)系，合作各方可以達到比預(yù)期單獨行動更有利的結(jié)果。截至2017年12月底，全國PPP項目共入庫14424個，總投資額18.2萬億元，同比上年分別增加3164個、4.7萬億元，增幅分別為28.1%、34.8%。其中落地項目2729個，實際投資額3.7萬億元。

PPP項目作為一個系統(tǒng)性很強的工程，與以往的建設(shè)工程特點相同，表現(xiàn)在投資額大、投資周期長、單一性強，對PPP項目進行工程全過程的造價控制與管理，相比較傳統(tǒng)的PPP項目更加復(fù)雜。工程造價實施主體、社會資本方以及政府部門之間是否有效的協(xié)作，直接決定了PPP項目健康運行，也關(guān)系到地方財政風險。因此，在PPP項目實施過程中，要高度關(guān)注工程造價存在的問題。

1 PPP項目需要工程造價全程支持

財政部財金2014年113號文件規(guī)定PPP全生命周期是指項目從設(shè)計、融資、建造、運營、維護至終止移交的完整周期。在PPP全壽命周期內(nèi)造價工程是一個能夠?qū)PP項目各種投資方案進行比較選擇的一種分析工具，是一種比較建設(shè)投資方案。PPP項目全生命周期內(nèi)都需要工程造價的介入和支持。具體而言，在各個環(huán)節(jié)工程造價工作內(nèi)容各異。

(1)PPP項目投資決策階段成本測算。PPP運行的決策階段就是識別階段前期。主要使得政府和社會資本方對該項目的成本投入有基本認識和比較。而且PPP項目建成的總成本認定也往往以決策階段成本測算為依據(jù)。

(2)PPP項目設(shè)計階段成本測算。其中理論和實踐研究表明，設(shè)計階段是工程造價進行人為控制的龍頭，其對工程造價控制的效果最好。PPP項目設(shè)計階段的準確性對后期運維和可用性服務(wù)費計算很關(guān)鍵，可以避免公私雙方利益糾紛。

(3)PPP項目施工階段成本測算。施工階段工程造價控制的主要任務(wù)是通過工程預(yù)付款、進度款控制、工程變更費用控制、預(yù)防并處理好費用索賠、挖掘節(jié)約工程造價潛力，實現(xiàn)實際發(fā)生的費用不超過計劃投資。在工程建設(shè)的整個階段，資源消耗最大的時期應(yīng)該是項目施工階段，該階段的實施包括了工程的正式施工，所以需要大量人力、物力、財力的投入。

(4)PPP項目竣工結(jié)算階段成本測算。工程竣工結(jié)算階段的工程造價主要工作包括施工單位的工程款項并制定竣工結(jié)算的文件，它作為工程造價的重要組成部分是不可忽視的。建設(shè)單位在工程建設(shè)過程中的實際造價和竣工結(jié)算結(jié)果，是竣工結(jié)算文件的重要組成部分。同時，竣工階段工程造價往往成為財政可用性付費的重要根據(jù)。

2 目前PPP項目工程造價存在的問題

作為全生命周期流程，在建設(shè)工程項目的前期進行PPP項目建議書、可行性研究報告、對各類方案進行比較等工作中，有著很重要的作用。事實上，在人們做出關(guān)于項目決策的時候，不論是否有意識的去選擇，都會從PPP項目全壽命周期的成本出發(fā)去思考，只不過是應(yīng)用的一些方法并沒有對全壽命周期造價管理進行全面的思考與有意識的應(yīng)用。而全壽命周期造價管理的理念可以讓建設(shè)工程工作人員將建設(shè)成本與運營維護成本綜合在一起進行最優(yōu)化考慮，從全壽命周期出發(fā)，使得投資決策更加科學有效。

工程造價失誤，往往加重財政支出負擔。如果是運用高價承包形式，便會影響著整個工程建設(shè)投資效益。反過來而言，若是運用低價承包形式，卻很難確保工程建設(shè)質(zhì)量。具體而言，當前PPP項目過程中，工程造價存在以下問題。

(1)計價模式與市場脫節(jié)問題。為了適應(yīng)建設(shè)市場改革的要求，中國工程造價管理界提出了“定額量、市場價、競爭費”的指導(dǎo)思想，工程造價管理由靜態(tài)的造價管理模式逐步在向動態(tài)的造價管理模式轉(zhuǎn)變，也即把建設(shè)工程預(yù)算定額中人材機的消耗量和對應(yīng)的單價相分離。并且建設(shè)部組織并編寫了《全國統(tǒng)一工程量清單計價辦法》。這種方式在逐漸脫離計劃經(jīng)濟體制模式下起到了積極的作用。但隨著市場化的迅速發(fā)展和市場經(jīng)濟體制的完善，現(xiàn)行的計價模式仍然與市場有相當?shù)牟罹唷?/p>

(2)缺乏主動控制造價和全周期造價管理的意識。當前的建設(shè)工程造價管理現(xiàn)狀多表現(xiàn)為：對PPP項目的造價管理多為事后被動控制，缺少積極的事前主動控制。現(xiàn)有的工程造價控制方法主要是通過參照審核批準的PPP項目預(yù)算，把項目的實際造價與預(yù)算對比，當出現(xiàn)一定的偏差才會采取相關(guān)辦法來調(diào)整。這種控制不能通過事前或事中的控制來減少多余的無用作業(yè)活動，從而也難以實現(xiàn)對項目造價的更好控制。

(3)工程造價計算誤區(qū)。對于BDO、BOT、DBFOT等PPP模式設(shè)立形式，屬于既有建設(shè)成本，又有未來成本項目的形式，考慮全生命周期成本分析應(yīng)綜合考慮建設(shè)成本、未來成本和項目所產(chǎn)生的效益。這個綜合考慮包括了系統(tǒng)效率的觀念、全生命周期成本的觀念、能量效率的觀念以及系統(tǒng)經(jīng)濟性的思想。相比上述建設(shè)成本、未來成本這兩項顯性成本，社會成本和環(huán)境成本是隱性成本，它們亦是全生命周期成本的重要組成，這兩大成本的量化要通過轉(zhuǎn)化為可直接計量的成本來實現(xiàn)。

誤區(qū)一：在對PPP項目的實際盈利以及政府財政補貼進行科學測算的過程中，通常使用的流量表類型為：項目投資現(xiàn)金流量表。這也在一定程度上導(dǎo)致了后續(xù)社會資本(私人企業(yè))獲得超額利潤。通過項目投資現(xiàn)金流量表獲得的數(shù)值是項目財務(wù)的內(nèi)部收益指標(IRR1)，該指標只能夠?qū)PP項目實施過程中的整體收益情況進行描述，而不涉及其資金來源以及成本支出，這樣不能夠?qū)ι鐣Y本(私人企業(yè))的收益狀況進行準確的反應(yīng)。能夠?qū)ζ涫找媲闆r進行準確反應(yīng)的指標為資本金財務(wù)內(nèi)部收益指標(IRR2)等。

誤區(qū)二：合作過程中政府投入建設(shè)資金，促使社會資本坐擁財務(wù)紅利。政企合作實現(xiàn)PPP項目的確切實施，能夠在較高層次上提高公私信用，降低成本支出。但是從政府公共部門的財政支出的最優(yōu)化角度進行分析，可以發(fā)現(xiàn)在PPP項目實施過程中，并不是政府投資占比越高越好，如果上文提到的陷阱一沒有進行有效的規(guī)避，相同的PPP項目可以采取有政府股權(quán)和無政府股權(quán)兩種政府參與方案，在所有利益回報率以及績效考核保持一致的情況下，有政府股權(quán)參與的PPP項目中，社會資本獲得的凈利潤相對較高，政府的財政支出相對較多。所以說，在合作過程中，政府公共部門資金投入占股越多，對社會資本的利益回收越有利。

誤區(qū)三：在PPP項目的投資過程中，申請較短的特許經(jīng)營期限，從而使得社會資本通過折舊攤銷的方式獲取不正當利益，政府為之提高財政補貼金額。PPP項目在建設(shè)的過程中構(gòu)成固有資產(chǎn)，如果在政府公共部門擁有該固有資產(chǎn)的所有權(quán)，而社會資本擁有使用權(quán)及收益權(quán)的情況下，項目公司會通過各種方式提高企業(yè)資產(chǎn)的運營成本；當項目公司擁有該固定資產(chǎn)的所有權(quán)時，在進行財務(wù)測算的過程通過固定資產(chǎn)折舊的方式對有形損耗成本進行計算和提取。PPP項目不管是采用折舊或者攤銷的方式，都會將產(chǎn)生的成本支出納入至項目總成本之中。

3 加強PPP項目過程中工程造價管理的對策建議

PPP模式對于我國公路工程發(fā)展有著積極的促進作用，而通過科學有效的造價控制與管理，將更有助于PPP模式開展和運行。PPP項目應(yīng)運而生，在未來的經(jīng)濟發(fā)展中政府公益項目會越來越多的采用PPP模式，因此加強對PPP項目建造階段的全過程造價管理尤為重要。

(1)加強全過程造價在PPP項目中應(yīng)用。招投標時工程建設(shè)中一個重要的環(huán)節(jié)，利用招投標，發(fā)包方可以選擇合適的承包方，在PPP模式下，發(fā)包方采取多種的招標方式進行招標，投標人對自己的項目內(nèi)容負責。同時在進行PPP項目中，要注重招標的范圍，防止投標人利用規(guī)則漏洞賺取利潤，從而影響工程質(zhì)量。此外合同簽訂中，要合理的選擇合同形式，目前主要有總價合同、單價合同和成本價酬金合同三種施工合同。總價合同是最合適PPP項目的，政府可以估算工程的總體造價，然后簽訂總價合同，從而控制工程成本。

(2)實行動態(tài)管控。在公路工程建設(shè)當中，存在著諸多外部風險與不確定的因素，所以一定要重視資金的時間價值，計算各類社會融資成本，對項目進行過程中市場的各類變化，對土建工程量、材料費用、人工費用等方面進行動態(tài)管理，有效控制，確保工程順利完工。

(3)轉(zhuǎn)變建設(shè)思路，政府充分發(fā)揮作用。政府結(jié)合PPP項目合同形成與項目企業(yè)之間平等的、互助的民事主體關(guān)系，遵循PPP項目合同約定來開展各項工作。政府不但要確保社會公眾的合法利益，而且還要確保經(jīng)營者可以獲取相應(yīng)利潤。想要做到這些，就需要政府積極轉(zhuǎn)變自身職能，主動的、積極的進行審核控制，并需要政府嚴格履行自身承諾，嚴格遵循市場發(fā)展規(guī)律辦事，對市場管理工作更好的規(guī)劃和調(diào)整，并充分運用各項新型技術(shù)來完善造價信息系統(tǒng)，確保系統(tǒng)的統(tǒng)一性與規(guī)范性。在PPP模式中，咨詢企業(yè)不但要轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)工作模式，不能只是一味地進行工程造價咨詢工作，而應(yīng)該牽涉更多學科范圍，有著更高一層的要求。在此基礎(chǔ)上，還需要對施工進程、施工造價之間的關(guān)系有效處理，切實管理好施工企業(yè)的成本，以滿足新時代施工建設(shè)的基本要求。

(4)充分發(fā)揮BIM系統(tǒng)的科學功能。為了保證PPP項目執(zhí)行中能對各個環(huán)節(jié)的有一個科學合理的決策，借助BIM建模研究了過程模型與建筑模型在施工建設(shè)中受到人為干擾而對決策產(chǎn)生直接與間接的作用，并利用數(shù)值將這些影響和作用進行分析后建立決策模型。

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