貴州省國有建設用地使用權凈地出讓存在的問題及對策

潘自奇

(銅仁市國土資源局，貴州 銅仁 554300)

1 引言

近年來，隨著我國土地出讓制度的不斷健全和完善，相關政策明確要求土地實行“凈地”出讓，但在貴州省有些地方未能嚴格貫徹落實[1]。筆者正是基于貴州省國有建設用地使用權出讓的現狀，分析貴州省國有建設用地使用權凈地出讓的問題和解決方法。

2 “凈地”的定義

“凈地”不是經濟和法律的專業術語，但在近年國土資源部的政策文件中對其已有多次提及[2]。在《關于加大閑置土地處置力度的通知》(國土資電發〔2007〕36號)中最早提到“凈地”一詞。之后在《關于認真貫徹<國務院關于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見>進一步加強土地供應調控的通知》(國土資發〔2007〕236號)中再次提到使用“凈地”供地。國土資源部文件最后一次出現“凈地”的表述是在《國土資源部住房和城鄉建設部關于進一步加強房地產用地和建設管理調控的通知》(國土資發〔2010〕151號)中。上述的3個文件雖然都提及使用“凈地”進行土地出讓，但是側重點所有不同。36號文強調通過“凈地”解決房地產開發土地閑置的問題；236號文則希望通過“凈地”供地縮短房地產開發周期，加快對保障性住房的供應速度；151號文則是強調優先使用“凈地”供應保障性住房。

各文件的表述可以歸結為對“凈地”重要作用的論述，但是對“凈地”一直缺乏國家層面的正式定義。一些省、市文件及專家學者引用《閑置土地處置辦法》(中華人民共和國國土資源部令 第53號)中“土地權利清晰，安置補償落實到位，沒有法律經濟糾紛，地塊位置、使用性質、容積率等規劃條件明確，具備動工開發所必需的其他基本條件”。來作為“凈地”的定義，但該處認為不妥。經仔細研讀相關文件，并咨詢上級國土部門專家后，認為“凈地”的準確表述須結合36號文的精神，將其定義為：土地出讓前，已處理好土地產權、補償安置等經濟法律關系，并完成必要前期開發的土地[3，4]。

3 貴州省近年土地出讓情況

2015～2017年貴州省建設用地總供應14116宗，面積44029.26 hm2，其中，出讓8450宗，占總量的59.86%，面積17540.45 hm2，占總面積的39.84%，出讓價款1712.63億元。其中，商服用地2205宗，面積4091.18 hm2；工礦倉儲用地1604宗，面積6163.25 hm2；住宅用地4401宗，面積6606.24 hm2；其他用地240宗，面積679.87 hm2。從面積上看，近3年全省出讓土地主要集中在住宅用地，工礦倉儲用地和商服用地上，分別占總面積的37.66%、35.14%和23.32%。

3.1 土地用途變化情況

從總體上看，近3年的出讓土地總量和各用途土地出讓數量大體呈現緩慢下降、趨于平穩的態勢。2015～2017年的出讓總量下降了177.1 hm2，在 2016年下降了194.79 hm2后，到2017年又回升了17.69 hm2。2017年較之2015年的供地情況，住宅用地減少了286.81 hm2；商服用地減少16.17 hm2；工礦倉儲用地減少23.74 hm2；其他用地增加149.62 hm2(圖1)。

圖1 2015～2017年貴州省土地用途變化情況

3.2 土地出讓收入變化情況

從土地出讓收入總體情況看，大體呈現一個V型反彈的態勢。2017年較之2015年，土地出讓收入增加了148.71億元。其中，其他用地出讓收入增幅最大，為202.13%；其次為商服用地35.22%；然后為工礦倉儲用地33.36%；增幅最低為住宅用地19.75%。

3.3 各市州“凈地”出讓落實情況

自《國土資源部住房和城鄉建設部關于進一步加強房地產用地和建設管理調控的通知》(國土資發〔2010〕151號)下發后，各市州積極貫徹落實文件精神，其中，貴陽市、遵義市、六盤水市、銅仁市、黔南州、貴安新區等，均通過政府或管委會下發了有關“凈地”出讓的文件，黔西南州通過州國土資源局下發了有關“凈地”出讓的通知。由于種種原因，部分市州仍然出現以“毛地”供地的情況。

4 存在的問題

4.1 受政策因素影響，資金籌集困難

根據《財政部 國土資源部 中國人民銀行 銀監會關于規范土地儲備和資金管理等相關問題的通知》(財綜〔2016〕4號)規定，各類城投公司等其他機構一律不得再從事土地儲備工作。自2016年1月1日起各地不得再向銀行及金融機構舉借土地儲備貸款，開展土地儲備工作只能從已供應儲備地塊的出讓收入、國有土地出讓收益基金、發行地方政府債券籌集或從其他資金中安排。2017年2月1日施行的《土地儲備資金財務管理辦法》(財綜〔2018〕8號)進一步細化了土地儲備資金的來源渠道：一是財政部門從已供應儲備土地產生的土地出讓收入中安排給土地儲備機構的征地和拆遷補償費用、土地開發費用等儲備土地過程中發生的相關費用。二是財政部門從國有土地收益基金中安排用于土地儲備的資金。三是發行地方政府債券籌集的土地儲備資金。四是經財政部門批準可用于土地儲備的其他財政資金。據不完全統計，全省2017年土地儲備資金需求超過327億元，由于該年并未獲得土地專項債券的發放資格，資金缺口預計高達300億元以上。2018年全省共需要560億元用于土地儲備，各地政府預算內資金有54億元，申請土地儲備專項債券資金336億元，預計存在150億元以上的資金缺口。由于各地政府財力有限，造成存量債務壓力加大，最終形成土地儲備資金瓶頸問題。

4.2 “毛地掛牌，凈地交付”問題突出

從近年來土地出讓情況來看，完全實行“凈地”出讓仍存在一定難度。各市州以“凈地”方式出讓的地塊，主要集中在新增建設用地且拆遷量較小的地塊，范圍主要是新城區和產業園區，用途主要以工業和商住用地為主。對于棚戶區和城中村改造項目，“凈地”出讓難度較大，原因主要是需當地政府要投入大量資金，且征收拆遷、場地平整及通電通水等一級開發，周期較長。所以在實際操作中仍存在“毛掛凈交”的方式，即在“毛地”的情況下進行招拍掛形成土地交易，政府利用土地出讓金將“毛地”開發整治為“凈地”，并在約定時間內將“凈地”交付給開發商的供地方式?！懊珤靸艚弧钡某鲎尫绞酱嬖谳^多問題，一方面因土地的產權,補償安置等未作出妥善的處理，容易引起被征地戶的信訪事件，造成矛盾沖突，影響社會穩定；一方面政府部門超期完成征地拆遷工作，難以按時交付土地給用地單位，導致項目無法動工建設或建設期限延長，造成批后監管工作難以開展；另一方面因政府未投入資金進行土地一級開發，使得投資土地一級開發的企業獲得本該納入政府財政收入的級差地租，造成國有資產大量流失。

4.3 土地違規抵押融資問題頻發

由于受政府財力限制以及缺乏規范法律程序的制約，為了獲取土地一級開發的資金，部分市州仍然存在將儲備土地違規抵押融資的現象。土地違規抵押融資透支的不僅是地方土地收益，同時擾亂了地方管地用地秩序，導致土地權屬不清、國有資產流失、政府金融風險等后果。最終儲備土地用于調控土地市場的功能嚴重弱化，增加政府債務負擔，并有可能引發一系列的金融風險。

4.4 “凈地”出讓缺乏上位法支撐

“凈地”出讓雖然在國土資源部的文件中作出了強制性要求，但是根據《合同法》第五十二條規定，對于違反法律、行政法規的強制性規定的合同無效。相關的部門規章、規范性文件并不能作為認定合同效力的依據?！懊亍背鲎岆m然有違國土資源部規章、文件的精神，但是至今并未有法律和行政法規明確禁止“毛地”出讓方式。在司法實踐中，人民法院對未達到“凈地”出讓的合同的效力也予以了認定，如江蘇省高級人民法院(2014)蘇民終字第00374號判決即對未完成拆遷就出讓土地出讓合同的效力予以了確認。

5 對策及建議

5.1 培育土地出讓市場，促進市場健康有序發展

部分市州的土地市場較為低迷，地方財政資金缺口較大。因此，各地應積極培育土地市場，根據自身發展規劃，科學合理編制土地儲備供應計劃和土地儲備三年滾動計劃，合理控制土地供應規模。根據市場需求，合理配置區位條件適宜和面積適當的地塊，尤其是要針對商業和服務業發展的需求，有針對性地配置土地，增強第三產業的帶動作用。增強貴州省對外的推介工作，提高房地產市場活躍程度，提高土地出讓收入。

5.2 盡快制定出臺《貴州省國有建設用地使用權“凈地”出讓管理辦法》

各市州盡管對開展“凈地”出讓工作存在種種困難，但是都希望在省級層面能出臺相關文件，規范土地出讓工作。因此，貴州省應該盡快編制《貴州省國有建設用地使用權“凈地”出讓管理辦法》，進一步規范土地儲備、開發和供應各個環節，保障土地供應效率，通過“凈地”出讓，不斷提高土地增值收益預期。

5.3 強化政府統籌作用，充實完善相關組織機構

由于“凈地”出讓前開發時間長,工作難度大,牽涉部門多。因此，需要整合國土部門、城市拆遷部門、財政部門、鄉鎮街道、測量機構、評估機構等多方力量,共同做好這項工作。政府應加強統籌協調，各有關部門應結合各有關部門工作職責，加強溝通配合，使各項前期工作得到有效開展，確保“凈地”出讓土地。

5.4 結合土地制度改革，探索土地出讓新途徑

進一步探索擴大國有土地有償使用范圍，逐步對經營性基礎設施和社會事業用地實行有償使用，堅持和完善經營性用地招拍掛出讓制度，通過市場競爭機制提高地價，增加土地出讓收入來源。積極推進貴州省城鎮低效用地再開發，盤活城鎮中低效土地資源，根據土地用途調整優化，按法律程序征收、補繳土地出讓收入。