住房公積金管理中心內部控制體系建設研究

□（成都住房公積金管理中心 四川成都610015）

經濟新常態背景下，為響應國家政策、加速房地產去庫存，各地住房公積金管理中心（以下簡稱管理中心）充分發揮住房公積金政策性住房金融的作用，支持居民自住和改善性住房需求，住房公積金近一步呈現出繳存額穩步上升、提取額持續增長、個貸額和個貸率顯著提升的勢頭。據住房和城鄉建設部發布數據顯示，截至2017年11月底，全國住房公積金繳存總額12.3萬億元，提取總額7.2萬億元，繳存余額5.1萬億元；累計發放住房公積金個人住房貸款7.48萬億元，個人住房貸款余額4.5萬億元，個貸率87.6%。隨著住房公積金繳存、提取及貸款規模的不斷擴大，管理中心內部控制和風險管理的重要性日益凸顯。面對當前經濟下行壓力和風險防控壓力疊加的嚴峻形勢，管理中心更應重視內部控制體系建設，進一步提升風險管理水平，確保資金安全和有效使用，維護繳存人員的合法權益。

一、住房公積金內部控制現狀及存在的問題

目前，住房公積金管理中心開展內部控制和風險管理建設還處于起步階段，由于管理中心的特殊性，對于推進內部控制建設還存在一定的問題和困難。

（一）內部控制建設缺乏規范和依據

財政部《行政事業單位內部控制規范（試行）》自2014年起實施，為行政事業單位內部控制建設提供了依據。與企業相比，行政事業單位內部控制建設普遍比較滯后。企業內部控制規范體系是由《企業內部控制基本規范》及其配套指引構成的，包括18項《應用指引》以及《評價指引》和《審計指引》。行政事業單位內部控制規范缺乏相關配套指引，亟待進一步建立健全，增強指導性和操作性。

此外，住房公積金管理中心存在一定的特殊性，具有政策性住房金融的特征，如何開展內部控制建設缺乏特有的規范和依據。目前各地管理中心有部分參照2011年住建部、財政部等七部委共同發布的《關于加強住房公積金廉政風險防控工作的通知》及《住房公積金廉政風險防控指引》來實施內部控制建設。《住房公積金廉政風險防控指引》對于十二類住房公積金廉政風險類型、風險點、防控措施進行了規定，針對的是廉政風險防控。而住房公積金業務風險與廉政風險的概念和內涵有所區別，以此作為制度規范存在一定的局限性。

（二）內部控制環境不佳

從各地管理中心的現狀來看，由于對內部控制的重視程度不夠，尚未建立起分工合理、職責明確、報告關系清晰的內部控制治理和組織架構。大多數管理中心未單獨成立內部控制管理職能部門，往往由內部審計部門兼任內部控制管理職能，不符合內部控制建設與監督相分離的原則。管理中心內部控制文化建設滯后，風險防范意識薄弱，全員參與內部控制建設的理念尚未樹立起來。內部控制建設的執行力較弱，業務部門和其他職能部門對內部控制建設持被動態度，內部跨部門的溝通協調和合作聯動存在障礙。人力資源的引進開發、使用培養和考核評價等管理制度不健全，缺乏科學、有效的激勵約束機制。

（三）內部控制機制不健全

管理中心議事決策機制尚需完善，對權力運行的制約和監督力度還不夠。管理中心內部控制制度不完備：行政管理方面，預算、收支、政府采購、資產、合同等管理制度涵蓋的內容和環節還不全面，風險防控的措施還不完善。住房公積金管理方面，繳存、提取、貸款等管理制度不同程度地存在不夠全面、明確、細化，未及時更新，與實際操作脫節等問題。制度執行也存在不到位的地方，業務流程不夠優化，執行標準不統一。崗位管理機制不健全，內部控制關鍵崗位尚不明確，定期輪崗未落實。內部控制管理的信息化程度不高，信息系統尚未覆蓋全部業務控制及流程。

（四）內部控制評價和監督不到位

管理中心內部控制自我評價和監督檢查機制尚不健全。尚未建立對內部控制建立與實施情況的自我評價機制，內部控制監督檢查欠缺有效的方法、檢查范圍和頻率不確定。雖然各管理中心的內部審計部門會不定期地開展針對部分業務的內部控制有效性審計，但尚未實現全覆蓋，具有一定的局限性，對內部控制缺陷的揭示比較滯后，不能及時發現存在的問題并提出改進建議。

二、加強住房公積金內部控制體系建設的對策、方法和路徑

將住房公積金業務與行政事業單位內部控制建設相結合，科學搭建內部控制框架，培育內部控制理念，優化內部控制環境，完善內部控制機制和制度建設，健全自我評價和內部監督檢查。

（一）明確內部控制建設目標

管理中心內部控制體系的建設，既要體現行政事業單位內部控制的要求，又要全面覆蓋住房公積金業務管理。一是按照財政部、住建部等上級政府部門和監管機構的要求，遵照《行政事業單位內部控制規范》開展建設工作，達到規范要求的“保證經濟活動合法合規、資產安全和使用有效、財務信息真實完整，有效防范舞弊和預防腐敗，提高公共服務的效率和效果”的建設目標。二是滿足管理中心自身發展需要，達到完善內部治理、提升管理水平、防范和控制風險、保障住房公積金安全、規范、高效運作的建設目標。考慮到住房公積金政策性住房金融的屬性，可適當參考借鑒《企業內部控制基本規范》及配套指引、《中央企業全面風險管理指引》和《商業銀行內部控制指引》等開展內部控制建設工作。

（二）搭建內部控制建設的組織架構

內部控制體系建設是一項長期性的系統工程，應建立長效的組織機制，構建科學合理、相互制衡的內部控制建設組織架構，強化組織領導，明確各部門的職責權限，實現內部控制建設決策、執行和監督相互分離，確保工作的有效開展。

按照行政事業單位內部控制規范的要求，成立內部控制建設領導小組，由管理中心主要負責人擔任組長，作為內部控制建設的決策機構，負責指導內部控制體系建設。由于住房公積金大額公共資金的屬性，其安全規范管理關系民生，因此管理中心應單獨設置專門機構，即內部控制建設職能部門，作為內部控制領導小組的辦事機構和內部控制建設日常管理部門，負責牽頭推進和組織協調內部控制建設的實施。管理中心各業務和職能部門是本部門業務條線內部控制和風險管理的第一責任人，須積極配合內部控制體系建設工作，指派專人作為部門協調人，具體負責內部控制建設工作的執行和落實。內部審計部門作為內部控制建設的監督機構，負責對體系運行情況進行監督檢查，對內部控制和風險管理的適當性和有效性進行評價，發現內部控制缺陷，促進持續改進。通過上述內部控制組織架構構建起管理中心風險管理的三道防線，即各管理部門（業務辦理窗口）和業務及職能部門為第一道防線，內部控制建設部門為第二道防線，內部審計部門為第三道防線。

（三）實施內部控制體系建設

1.項目啟動。對各地管理中心、商業銀行內部控制和風險管理建設情況開展調研，對標先進，借鑒成功經驗和做法。制定管理中心內部控制建設工作方案和實施計劃，建立內部控制工作的議事決策、匯報溝通、專題問題解決及考核機制，分解落實各部門內部控制建設的工作職責和各階段的工作任務。全體動員、全員參與，通過召開啟動會、培訓會，完成內部控制基礎知識的宣貫，提高全體員工的思想認識。

2.內部控制分層分類。按照《行政事業單位內部控制規范》，將內部控制劃分為單位層面和業務層面，單位層面包括組織架構、議事決策、權力制衡（分事行權、分級授權、分崗設權）、關鍵崗位管理和不相容職務分離等內容。業務層面對管理中心而言包含兩個序列，一是行政事業單位預算、收支、政府采購、資產、建設項目、合同管理六大業務，二是住房公積金業務繳存、提取、貸款、會計核算、資金管理、財務管理、信息系統等核心業務，并逐步擴展到客戶服務、信訪投訴等業務。

3.風險識別和評估。風險識別是按業務版塊在全面梳理業務流程、繪制業務流程圖的基礎上，通過問卷調查、集體討論、政策分析、工作訪談、行業比較等方式，對各項業務流程和操作環節進行分析，識別查找影響內部控制目標實現的風險，系統分析存在的風險事項和風險點，構建管理中心風險數據庫。在風險辨識和分析的過程中，要注意總結和反映歷年來已發生的、突出的風險事件和內外部審計以及紀檢、巡視、財政檢查等發現的問題。風險評估是從風險發生的可能性和影響程度，包括資金安全、經濟損失、聲譽損害等，采用定性與定量相結合的方法，測評風險事件可能帶來的危害或損失，評定風險等級。通過風險等級的劃分，對風險進行分析和排序，以重要業務、關鍵環節和高風險領域作為關注重點，確定對各項風險管理控制的優先順序。

4.風險應對和控制活動。風險應對是根據風險評估結果，結合風險承受度，合理確定風險降低、規避、轉移、控制等風險應對策略，實現對風險的有效控制。控制活動是在風險評估的基礎上，對重大或高風險業務，制定涵蓋各個環節的全流程控制措施；對一般或中等風險業務，找準其中的關鍵環節，制定相應的控制措施。綜合運用系統控制與人工控制、預防性控制與發現性控制，將風險控制在可承受度之內。具體而言，依據政策法規、制度規程、內部控制規范等，將識別出的風險事項和風險點與現有業務流程中的內部控制措施相匹配，查找內部控制缺陷，對尚未有效控制的風險制定相應的控制措施。一是按照簡潔高效的原則，優化或再造業務流程。二是建立健全規章制度、操作規程及實施細則等。三是強化內部授權審批控制，進一步明確業務辦理的權限責任和審批程序，嚴格控制特別授權。四是調整機構及崗位權責，確保不相容職務分離和關鍵崗位權力制衡，落實定期輪崗。五是升級改造信息管理系統，信息系統必須覆蓋主要業務控制及流程、嵌入關鍵控制點，實現與相關部門聯網和數據共享，提高信息核查驗證的準確性。六是加強運營分析控制，通過業務、資金等統計數據和財務報表，定期開展運營情況分析，及時掌握趨勢動向。七是建立風險預警機制，設計量化風險評估模型，通過關鍵風險指標對重大風險進行持續監測，對突發事件制定應急預案及時響應處置。八是建立健全內部控制報告、信息內部公開、考核評價和責任追究制度。

住房公積金提取和個人貸款業務風險評估和控制活動

5.風險評估和控制活動案例。下面以住房公積金提取和個人貸款業務為例，簡要說明風險識別、評估、應對和控制活動，見上表。

（四）內部控制評價和監督

內部控制體系建成投入運行以后，要定期通過自我評價和審計來對內部控制體系運行情況進行監督。管理中心應當根據內部控制規范的要求，制定內部控制評價和監督制度，對內部控制和風險管理的適當性、有效性進行檢驗。明確內部控制建設部門、內部審計部門和相關部門的職責，規范內部監督的程序、方法和要求，制定重大、重要和一般缺陷認定標準，根據業務發展狀況、實際風險水平等確定監督檢查的方式、范圍和頻率。通過監督揭示內部控制缺陷，分析缺陷的性質和產生的原因，判斷屬于設計缺陷還是運行缺陷，有針對性地提出整改意見和建議，及時向內部控制領導小組報告，并跟蹤督促整改。對認定的重大缺陷，要落實績效考核和責任追究。

內部控制建設是一個閉環管理體系，要隨著政策和內外部環境的變化，不斷推進、維護和更新，通過設計、實施、運行、監督、整改的循環，實現內部控制體系持續改進提升。