“十二五”規劃背景下地方政府公共產品供給中職能轉變的對策建議

戴麗華

一、問題提出

中國正處于十二五改革的初期。針對“十二五”開展的背景，中國（海南）改革發展研究院執行院長遲福林指出：當前，我國發展的階段性特征，主要反映在消費主導時代、公共產品短缺時代、人的自身發展時代。為什么要實現發展方式轉變，為什么提出第二次轉型與改革，為什么說“十二五”處于歷史性轉折的關鍵五年？重點就在于時代背景發生了重大變化。如何改善公共產品的短缺問題關系到十二五改革的成敗與否。因此，在這樣的大背景下，中國政府亟需把重點從拉動消費需求轉變到破解公共產品的供給困境上，以釋放公共產品短缺帶來的社會需求。

二、職能缺陷

從政府職能的角度看，公共產品的短缺主要是由于當代中國政府職能轉變的滯后所致。政府的既有職能雖然在一定的歷史時期內對中國的經濟發展和社會進步起到過積極的推動作用，但隨著時代的變遷，中國社會的改革與轉型，國際環境的日新月異和理論基礎的完善與發展，政府在公共產品供給中的職能逐漸顯露出種種弊端與缺陷，現歸納總結其中主要的三點如下：

（一）公共產品供給的手段以管制為主

長期以來，中國政府在提供公共產品時主要采取管制的方式。可以說在公共產品領域始終充斥著“計劃”的色彩。對于純粹的公共產品例如國防、傳染疾病的防治等，政府獨自擔任了制定規則、生產和提供的多重角色，其產品的質與量幾乎完全取決于政府投入的多少。對于準公共產品例如高等教育等，政府在承擔部分成本的同時向社會收取一定費用，而收取費用的多少本身亦由政府決定，即政府的價格管制。由此可見，政府對公共產品的生產和提供具有壟斷的權利，規避了市場競爭。施行這樣的手段固然具有一定的歷史淵源和現實意義，然而其弊端也顯而易見，主要表現在以下三點：一是，政府管制導致公共產品的供給價格高昂；二是，政府管制引發公共產品的供給效率低下；三是，政府管制不利于公共產品領域的革新。

（二）公共產品供給的模式以補救為主

所謂“補救”指的是：公共產品以事后供給為主，即公共產品的短缺引發了廣泛的公民需求或經濟社會問題后，政府才著手規劃新公共產品的供給，以彌補業已形成的損失。當代中國政府的公共產品供給的模式主要以事后供給——補救為主，很少采取積極主動的姿態調查評估公民需求和社會發展趨勢，從而事先供給公共產品，轉變公民的需求結構。我國公共產品供給的補救模式已體現出諸多弊端，例如供給成本高昂，對社會問題的反應滯后，公民需求的滿意度低等。

（三）公共產品供給的目標全面而分散

公共產品的供給水平是衡量一個社會發展程度高低的重要指標之一。改革開放以后，我國政府才開始逐步意識到公共產品供給對國家建設與社會進步的重要性，但正確的指導思想與合理目標的形成仍需要一段較長的時間。

當前我國許多地方政府對公共產品的供給仍抱有一種求全責備的心理，盲目追求“大”、“多”、“全”。雖然地方政府希望提供更全面充沛的公共產品來滿足民眾日益增長的物質文化需求的出發點是好的，但是過分追求這一點必將導致公共產品全面而分散、量多而質劣的缺陷；導致“千城一面”，地方特色不突出，地方優勢難發揮的弊端；引發資金使用效率低下，資源浪費嚴重等后果。

三、對策建議

在公共產品短缺的時代背景下，為了更好地實現十二五期間的改革目標，有必要針對上述現狀與問題從公共產品供給的手段、模式與目標三方面為當代中國政府的職能完善與轉變提出相應對策建議：

（一）公共產品的供給應引入競爭而非單純管制

公共部門中競爭的好處主要體現在以下四方面：一是，競爭最明顯的好處是提高效率：即投入少產出多；二是，競爭迫使公營的壟斷組織對顧客的需要做出反應；三是，競爭獎勵革新，而壟斷扼殺革新；四是競爭提高公營組織雇員的自尊心和士氣。因此，采用競爭方式提供公共產品時，有利于提高產品的數量與質量，同時保障公共產品更符合公民需求，資源配置進一步優化。

（二）公共產品的供給應注重預防而非補救

在公共產品的供給中注重預防，有利于減少政府對社會問題的反應時間，降低問題引發的政治、經濟、社會成本并且更好地滿足公民的物質文化需求。

采取預防的模式供給公共產品可以主要從以下三方面入手：

一是，定期調查統計公民的社會生活現狀，合理評估公民需求。政府應以積極主動的姿態，定期在不同地區開展抽樣調查統計，了解不同階層公民的生存現狀、生活問題，評估公民需求和公共產品的匱乏。

二是，根據公民需求的評估，適度整改、翻新低效的或損毀的公共產品。基于公民需求的評估，政府可遵循具體問題具體分析的原則，采取不同方式解決問題——對于資源配置不當，使用效率低下，且無法適應社會經濟發展和公民需求變化的公共產品，政府應及時整改或拆除；對于需求量較大但出現損毀現象的公共產品應盡快翻修并定期維護，以保障其價值最大限度的發揮。

三是，根據公民需求的評估，采取試點方式，逐步新增公共產品。基于公民需求的評估，政府可適當新增無法通過整改或翻新方式獲取的公共產品。

（三）公共產品的供給應突出地方特色而非全面全能

公共產品的供給不應刻意追求“大”、“多”、“全”，而應與地區的地理位置、資源條件、經濟實力、人口狀況、公民需求和發展方向等相結合，做到“三要”：要突出地方特色與地方優勢；要集中利用財政資源，避免資金浪費；要采取監管和績效考核等方式，防止公共產品走入“面子工程”、“形象工程”的歧途。

（作者單位：中技國際工程有限公司）