發揮監管合力 為糧食收儲制度改革創造條件

莊紅韜　趙爽

糧價形成機制和收儲制度改革被國家定為農業供給側結構性改革的重點任務。提到這個改革，人們自然會想到中儲糧以及委托收儲庫，很多人也不知道現行收儲模式到底是什么。中儲糧與委托收儲庫到底什么關系？對委托庫管理有什么規定和措施？只有把這些搞清楚，才能更好理解收儲制度改革。

中央儲備糧和政策性糧食是兩套運營體制

中儲糧公司成立于2000年，受國務院委托具體負責中央儲備糧的經營管理。中央儲備糧是中央戰略儲備、常規儲備，是保百姓飯碗的糧食。而政策性糧食，是指2005年以后國家實施最低收購價政策和臨時收儲政策所形成的糧食。

據中儲糧網站刊載的《儲備政策20問答》：中央儲備糧由中儲糧公司負責經營管理，責權利高度統一，儲存在全國300多個中儲糧直屬庫；政策性糧食，則采取委托收儲體制，80%儲存在13000多個地方國有和民營企業。在運轉機制上，中央儲備糧由中儲糧負責動態輪換、自主經營、自負盈虧；托市臨儲糧收購由國家定價，銷售主要采取國家拍賣方式，盈虧由財政負擔。

業內人士指出，兩者的內涵和管理模式還是有很大區別的。按照2017年中央一號文件精神，糧食收儲制度改革也是針對的政策性糧食收儲這一塊。

委托庫管理實行三方“四個共同”監管機制

按照有關規定，政策性糧食委托庫的管理實行三方“四個共同”機制，即：“中儲糧有關分公司、省級糧食行政管理部門和農業發展銀行省級分行要共同合理確定委托收儲庫點，共同組織好國家政策性糧食收購入庫，共同對收購的國家政策性糧食的數量、質量、庫存管理及銷售出庫等負責，共同落實好國家政策性糧食收儲政策”。

三方“四個共同”的機制，早在2014年國家小麥最低收購價預案中就已明確，其后歷次政策性糧食收儲預案中都延續下來。特別是國家《關于進一步強化“四個共同”機制切實做好國家政策性糧食收儲和監管工作的通知》細化了具體要求。比如：嚴格落實收儲企業儲糧安全主體責任，確保國家政策性糧食數量真實、質量良好、儲存安全；對政策性糧食收儲庫點因違規收購、數量短少、質量不符等造成損失的，屬中央糧食企業及其租賃庫點的，由該企業總部或分支機構負責協調處理和賠付；屬地方國有糧食企業和社會企業的，由三方會同有關部門共同追繳。文件還規定，如果收儲企業出現違規問題，違規企業屬于中央糧食企業的，由該企業總部或分支機構追究有關人員責任；屬于地方國有糧食企業的，由地方糧食行政管理部門追究有關人員的責任；屬于社會企業的，地方糧食行政管理部門要將其列入黑名單，限制直至禁止其從事政策性業務；涉嫌違法的，移交司法機關處理。

“四個共同”機制表明，委托庫點管理各方都承擔相應責任，如果庫點在糧食收購或儲存上出問題，分別有相應的處置和問責主體。比如，前年某委托庫發生盜賣政策性糧食風險事件，該省糧食局、省農發行、中儲糧分公司三方組成聯合調查處置工作組，有效追回了損失，取消了該庫點托市收儲資格，并由當地主管部門按管理權限對違規庫點責任人進行了嚴肅懲處。

政策性糧食委托收儲風險的背后

中央儲備糧的管理始終比較穩健，智能化、現代化管控成為其“新名片”，國家有關部門歷年檢查表明中央儲備糧數量真實、質量良好。但政策性糧食的管理不時暴露一些風險，其中原因是什么？

據業內專家分析：一是由于近年來國內外、產銷區、原糧成品糧價格“倒掛”，糧食市場呈現“政策市”特征，帶來政策性收購量和庫存量持續大幅增加，倉容越來越緊張，符合條件的嚴重不足。為了解決農民賣糧難問題，對委托庫點的標準不得不適當放寬。委托庫點多、面廣、監管難的問題越來越凸顯。二是委托收儲體制權責失衡。中儲糧企業與上萬個委托企業沒有隸屬關系，既無“執法權”，也無“處罰權”。定點也不是中儲糧一家說了算，同時政策規定，委托庫收購所需貸款由中儲糧統一承貸和歸還，保管費用全額撥付給委托點。因此，委托庫點嚴格監督、自我約束、自擔風險的機制有所缺失。三是受經濟環境、企業經營困難等影響，在委托庫點自身經營出現問題、面臨資金鏈斷裂時，更易轉嫁風險。

應真正發揮監管合力為改革創造好的條件

面對政策性糧食委托收儲領域面臨的風險，有關方面采取了一些創新和強化監管的措施，取得初步成效。據媒體公開報道，中儲糧強力推廣政策性糧食“一卡通”收購系統，2016年全面完成在10076家地方國有和民營庫點的建設使用，覆蓋所有政策性糧食收購、糧款結算環節，在規范收購流程、實現責任追溯方面發揮顯著作用；推廣糧權司法公證，已在多個地方儲糧庫點完成遠程監控建設，用法律和技術手段進一步加強對這些庫點的監管。

有關專家指出，在收儲制度改革全面到位、此輪去庫存完成前，委托收儲領域風險防控還將面臨很大的考驗。中儲糧是糧食流通體制改革的重大成果，實現了對中央儲備糧的有效管理，同時這些年擔當起服務調控主力軍的角色。對政策性糧食委托收儲中面臨的問題和風險，不能以偏概全，應該弄清楚政策體制背景和一些問題的根源。隨著農業供給側結構性改革的推進，應嚴格落實國家有關規定，地方政府及其有關部門、農發行、中儲糧等方面都要共同承擔起各自應負的責任，真正形成加強對委托收儲庫點的監管合力，為推進收儲制度改革創造良好條件。