PPP模式應用于遼寧養老服務業的必要性與路徑研究①

王永坤 范露康 付同宇

摘 要：遼寧老齡人口數量激增，養老服務存在供給總量與總體有效需求不足、需求市場匹配度下降等問題。在對遼寧養老服務業現狀進行研究的基礎上，運用SWOT分析法對遼寧養老產業中引入PPP模式的優勢、劣勢、機會、威脅進行了系統闡述，并提出了PPP模式應用于遼寧養老服務業的具體路徑，為遼寧養老產業的健康發展提供決策支持。

關鍵詞：養老服務業 PPP 服務模式 SWOT分析

中圖分類號：F719 文獻標識碼：A 文章編號：2096-0298（2018）10（a）-138-03

截至2017年末，遼寧省60周歲以上老年人口達到998.4萬人，65歲以上老年人口626.8萬人，遼寧老齡化程度在全國排名第一。在嚴峻的老齡化形勢下，養老問題已經成為各國政府關注的重點領域之一[1]。近年來我國養老服務業已經基本形成政府、社會、市場并存的配置機制。在這樣的大背景下，遼寧省養老服務日趨規范，但仍存在機構養老不完善、居家養老條件缺乏、居家養老依托不足的問題[2]。目前全國已經有137個養老項目進入政府和社會資本合作信息平臺庫，遼寧有3個養老項目入庫，遼寧養老產業PPP推行較為緩慢，有較大發展空間。

1 遼寧省養老服務現狀分析

1.1 遼寧省養老資源需求現狀

1.1.1 需求總量上升、有效需求不足

遼寧省自1996年進入老年型社會后，養老需求總量持續上升，以遼寧65歲以上的老年人為例，人均醫療費用達319952元，是0～14歲人群的4倍。雖然需求總量上升，但其有效需求明顯不足，尤其是遼寧區域發展不平衡，遼西北地區大部分高齡或貧困老年人支付能力有限，老年人購買意愿強烈與有效需求難以實現。

1.1.2 市場匹配度下降、供需結構失衡

遼寧有超過450萬的老年人口患有慢性病和其他疾病，失能、半失能老人也有百余萬人。不同身體狀況的老年人對養老服務需求存在差異，一般而言，可行為老人的需求層次較低，主要集中于疾病預防與管理、健康養生和社會參與等；行為能力衰退或半失能老人的需求層次較高，包括疾病診斷與干預、康復療養和情緒疏導；失能老人對照護服務的水平和層次則具有更高要求，涉及長期護理、專業醫療和臨終關懷等。遼寧養老服務行業市場細化程度不足，產品類別單一。以沈陽市為例，各類養老機構90%是照料床位，護理型床位不到10%，醫養互補型產品有限，難以匹配健康養老服務需求的多元化和梯度遞進要求，造成供需結構失衡。

1.2 遼寧養老服務業供給現狀

1.2.1 養老服務資源缺口大、發展不平衡

截至目前，遼寧省平均每千名老人擁有養老床位數30.3張，低于發達國家平均每千名老人50～70張的床位量。全省居家和機構養老護理員只有8000多人，缺口至少有數萬人，持證上崗者僅占10%[3]。地區發展不平衡造成養老資源發展不平衡，沈陽、大連等中南部地區養老機構數量和床位明顯高于西北地區，養老環境、交通和服務設施、服務人員等也有明顯優勢，西部和北部地區養老服務卻亟需得到重視和支持。

1.2.2 養老服務模式形式多樣

近年來遼寧省養老服務模式呈現多樣化趨勢，一些具有PPP雛形的公建民營、多元參與、社會化程度高的養老模式在沈陽、大連、鞍山等地推行開來，北票、凌源、建昌等貧困地區也推出了由政府購買部分服務、財政補貼解決人員開支、社會和慈善捐助服務特困人員的老年托管機構[4]，具體內容如表1所示。

2 PPP模式助推遼寧養老服務的SWOT分析

為了更加科學的分析PPP模式助推遼寧養老服務的優勢、劣勢、機會、威脅，本文引入SWOT分析方法進行更為細致的分析，為遼寧養老決策提供依據。

（1）優勢分析。

近年來遼寧陸續發布《關于全面放開養老服務市場提升養老服務質量的實施意見》《關于印發2016年遼寧省政府購買服務改革試點工作實施方案的通知》，積極推進養老PPP模式改革，這些利好消息都說明遼寧養老服務業推行PPP模式具有一定的優勢。同時，一些客觀需求也表明遼寧推行養老PPP非常迫切。表現在：首先，遼寧政府迫切需要通過社會資本融資解決財政資金壓力。遼寧未來5年養老金缺口超過2500億，通過吸引民間資本進入養老服務領域，可以極大地緩解養老領域的資金投入，減輕政府在養老服務方面的財政預算。其次，遼寧養老服務水平和服務質量亟待提高。參與PPP合作的社會資本在利益驅動下可通過引進和培養高素質、專業化的人才，來提高機構養老服務的專業化水平和供給質量，解決遼寧“一床難求”與“床位閑置”的矛盾問題，有效滿足遼寧老年人對養老服務的需求。最后，有利于優化遼寧養老服務資源。遼寧存在很多服務質量不高、盈利能力較弱的存量養老項目，如在營的養老院、療養院等，還存在一些廢棄的廠房、醫院、療養院、培訓中心等可轉型為養老服務的資源，目前對這些資源的利用效率不高，可以通過采用多樣化的PPP服務模式充分利用閑置資源，優化養老結構。

（2）劣勢分析。

遼寧在推行養老項目PPP模式時，一些客觀條件限制了其發展。首先，遼寧養老領域PPP項目數量少，現有項目多為建設期或識別期。據財政部政府和社會資本合作中心數據顯示，遼寧省PPP項目與全國平均水平持平，但覆蓋領域有限，均集中于市政工程等公共基礎設施項目[5]。入庫的3項養老項目均沒有進入經營階段，實際落地率非常低。其次，PPP項目運行模式單一，供需方機制設置不靈活。遼寧省80%以上的PPP項目都采用BOT模式，運行模式單一，且多著眼于服務中高端群體，低收入老年人很難負擔。此外，遼寧省養老PPP項目主要是使用者付費加財政補貼的形式，收費形式單一，沒有經過實踐驗證其合理性，缺乏政策指導以及相對成熟的經驗。最后，社會資本參與的積極性不高。當前我國社會資本在進入PPP領域顧慮較大[6]。社會力量參與養老服務業的動力來源于盈利，遼寧省養老機構約60%虧損，10%左右略有盈余，30%處于盈虧平衡狀態，屬于較低收益產業，大部分社會資本都不愿參與風險較大、占用時間較長的經營期。

（3）機遇。

在外部推動力和內部需求的共同作用下，遼寧推廣養老服務PPP模式機遇明顯，表現在：首先，遼寧PPP發展獲得社會多方助力。在國務院新一輪東北振興戰略部署的引領下，遼寧省將推廣PPP模式作為促進民間投資的重要手段，鼓勵社會資本尤其是民間資本積極參與PPP項目建設，國家發展改革委、國家開發銀行、中國建設銀行均參與到遼寧省PPP創新工作中。其次，遼寧養老服務業內部需求廣闊。按照遼寧省已經進入重度老齡化社會的現狀，老年人對養老服務的需求明顯。雖然當前沈陽大連鞍山等地陸續提高了社區居家養老服務中心的覆蓋率，但是遼寧地區城鄉間發展不平衡，養老基礎設施滿意度較低，養老服務配套還需加速跟進，因此區縣發展不平衡對PPP養老模式需求更為迫切，說明遼寧養老服務業具有巨大的市場容量。最后，遼寧已經有養老PPP成功的范例。葫蘆島老年公寓、喀左馨豐老年公寓是遼寧省首批養老PPP項目，目前均處于建設階段。

（4）威脅。

養老服務領域關系到老年人切身利益，在引入社會資本時會對法律保障、監管機制等提出更高的要求，遼寧養老服務PPP仍存在政策、法律、政府監管等方面的問題。具體威脅表現在：首先，政府缺乏對養老服務質量和服務水平的監控措施。遼寧政府部門在項目運作時更強調其社會價值，卻對項目運作過程中的服務評估環節監管不足。其次，風險分配及契約機制不完善。PPP項目運營周期長，風險大，契約不清晰會導致參與方陷入利益糾紛。因此，需要制定合理的風險防范與契約風險機制讓政府和私營機構按照某種合理分配方式進行分擔。最后，法律與管理制度的缺失[7]。雖然遼寧省政府多次發布相關文件對PPP項目的識別、歸集、儲備、實施等做出了規定，但是在法律法規層面上仍缺乏頂層設計和針對PPP在養老領域實施的具體方案及規劃，沒有清晰界定職能部門的權力范圍和相關主體的權責利，這些都使得養老PPP項目在運行時困難重重。

3 遼寧養老服務PPP運營路徑優化

3.1 政府切實發揮全過程引導與監控作用

PPP模式能夠提高養老服務的供給效果，緩解遼寧財政壓力，但能讓其發揮作用還需要政府部門切實起到正向引導與監控作用。首先，項目實施前期政府部門應該針對養老領域制定具體的法律法規及實施條例，進行更為系統的頂層設計和對具體方案的規劃。其次，在決定是否采用PPP模式時需要進行物有所值評價、可持續承受能力評價、成本估算與預測。西方發達國家有嚴格的財政可承受能力評估和過程評估機制，將其作為項目準入的重要指標[8]，只有這樣才能將養老項目風險降到較低水平。

3.2 確定多樣化的服務模式

針對遼寧PPP項目運行模式單一，供需方機制設置不靈活的問題，政府部門應該進行科學的分析論證，選擇適宜遼寧的PPP運作模式，如可以根據情況靈活采取特許經營、服務外包、私有化等方式。

3.3 合理分配風險

針對遼寧養老服務PPP項目風險分配及契約機制不完善問題，合理設計風險分配機制，如政府部門承擔公司經營中政策、法律風險，在特許期內如果發生重大政治及法律法規的調整使得社會資本方受到重大經濟損失時，政府有權提高收費標準和延長經營期限。同樣，如果社會資本方運營不善，提供服務質量不高，使老年人根本利益受損，政府享有一票否決權，更換其他公司進行運營。項目在融資、設計、建設及運營各階段的風險大多由社會資本方承擔，不可抗風分險主要由雙方共同承擔。

3.4 引入第三方評價機制

針對PPP項目缺乏服務質量和服務水平監控措施的問題，引入專業化的第三方評估機構解決遼寧養老服務中的質量和從業人員素質不高的問題。第三方組織對老年人定期走訪調查，作出評審報告，對服務公司的信譽、服務質量進行評價，政府依據報告匯總本地老年人口的數據、健康狀況和收入狀況等，建立完善評價體系和規范標準來保障養老服務供給質量。

參考文獻

[1] 楊健，張金峰.高度老齡化地區養老服務探索及發展策略研究——以天津市為例[J].西北人口，2016，37（4）.

[2] 劉玉玫.老齡化背景下遼寧社區居家養老服務對策[J].中國統計，2015（12）.

[3] 賈玉嬌.中國養老服務體系建設中的突出問題與解決思路[J].求索，2017（10）.

[4] 遼寧省加快發展養老服務業領導小組辦公室.遼寧省養老服務業創新發展模式匯編[EB/OL].ttp：//www.lndca.gov.cn/ jyjl/201609/t20160928_2537740.html.

[5] 陳世金，劉浩.PPP模式決策的影響因素分析——基于發展中國家的經驗[J].統計與信息論壇，2016（5）.

[6] 章萍，嚴運樓.養老服務PPP模式研究述評[J].武漢金融， 2018（3）.

[7] 王經綾，華龍.PPP機制應用于我國養老機構建設的必要性研究[J].經濟研究參考，2014（5）.

[8] 吳淼，徐小豐.PPP模式中的政府規制：西方發達國家的經驗研究[J].華中科技大學學報（社會科學版），2018，32（2）.

①基金項目：遼寧省社科規劃基金（L15CJY010）；遼寧經濟社會發展立項課題（2015lslktjjx-13）。

作者簡介：王永坤（1981-），女，漢族，遼寧朝陽人，講師，博士研究生，主要從事管理科學與工程方面的研究。