改制企業檔案管理政策制度及處置原則探討

卜鑒民 劉遷 朱亞鵬

一、改制企業及改制企業檔案

1.改制企業

改制企業是指依法改變企業原有的資本結構、組織形式、經營管理模式或體制的企業，包括兼并、破產、關閉、停止、出售、股份制改造、股份合作制和與外商合資、合作經營等發生產權變動的形式。早期只有企業改制之說，只是專門針對國有企業的產權改變時，稱企業改制，后經改革開放多年的實踐和變化，不分企業原本產權性質，只要企業產權發生變動，就稱此企業產權的變動行為改制企業。

2.改制企業檔案

改制企業檔案是指企業改制前形成的檔案及改制過程中形成的檔案的總和，包括企業改制前的文書檔案（黨群工作、行政管理、生產管理、經營管理類檔案）、科技檔案（產品檔案、基建檔案、設備檔案、科研檔案）、會計檔案、人事檔案及改制過程中形成并應歸檔的文件材料。

3.改制企業檔案的構成

改制企業檔案的內容構成是復雜的，這是由企業類型的多樣性和企業活動內容的復雜性所決定的。改制企業檔案的構成主要可以分為兩部分：一是企業改制之前就存在的檔案，二是企業改制過程當中形成的檔案。

企業改制之前存在的檔案包括文書檔案、科技檔案、會計檔案、人事檔案等。其中，文書檔案包含黨群工作類、行政管理類、生產管理類和經營管理類，科技檔案包含產品檔案、科研檔案、基建檔案、設備檔案。

企業改制過程當中形成的檔案包括有關機關或單位的批準文件、終止財務決算報告及編制說明、財產清理報告書、評估立項申請報告及原（國）有資產管理部門的評估立項通知、評估結果確認申請報告和評估機構出具的評估報告及原（國）有資產管理部門的確認批復、原（國）有股權管理報告及原（國）有資產管理部門的批復、資產處置請示及原（國）有資產管理部門的批復、資產處置結果報告、協議書、合同、企業章程等等。

二、現有改制企業檔案管理政策制度概況

1.國家改制企業檔案管理政策制度制定情況

（1）國家的法律。《中華人民共和國檔案法》第三章第十七條中有提及國有企事業檔案在發生資產轉讓時的情況，“國有企業事業單位資產轉讓時，轉讓有關檔案的具體辦法由國家檔案行政管理部門制定。檔案復制件的交換、轉讓和出賣，按照國家規定辦理”。但并沒有具體關于改制企業檔案管理辦法的相關說明。

（2）部門辦法。1998年，國家檔案局、國家體改委、國家經貿委、國資局聯合制發了《國有企業資產與產權變動檔案處置暫行辦法》，從檔案處置的組織工作、檔案的歸屬與流向、產權變動中形成的檔案管理幾個方面，對國有企業在資產與產權變動中的檔案處置行為進行了較為具體的規范，適用于國有企業兼并、破產、出售、股份制改造、股份合作制和與外商合資、合作經營，以及實行承包、租賃等其他資產與產權變動的檔案處置工作。其中，在第二章檔案處置的組織工作中提出“第五條國有企業資產與產權變動檔案處置工作是國有企業資產與產權變動工作的一項重要內容。應列入其議程，并同步進行。”“第六條各級檔案行政管理部門，會同政府綜合經濟管理部門和國有資產管理部門加強對國有企業資產與產權變動檔案處置工作的組織協調，監督和指導。各行業主管部門協同各級檔案行政管理部門做好本行業、本系統的國有企業資產與產權變動檔案處置工作的組織協調，監督和指導。企業主管部門負責國有企業資產與產權變動檔案處置工作的組織管理。資產與產權變動的國有企業，按隸屬關系及時報告企業主管部門和當地檔案行政管理部門，申請檔案處置事宜。”“第七條資產與產權變動的國有企業，成立企業檔案處置工作專門組織。由企業分管檔案工作領導人、清算機構有關人員、企業主管部門檔案工作負責人和企業檔案部門負責人組成，在企業資產清算組織或其他負責企業資產與產權變動組織的領導下，負責檔案處置工作，研究處理有關重大問題。”還規定了企業檔案部門負責檔案處置具體工作。在第三章檔案的歸屬與流向中，提出國有企業資產與產權變動檔案的處置原則上要根據不同檔案類型分類進行，再根據其不同的資產與產權變動方式區別對待。第四章產權變動中形成的檔案的管理中明確了國有企業資產與產權變動中形成的文件材料歸檔范圍以及歸屬流向。最后，還強調了一系列相關處罰。

（3）檔案規定。2011年國家檔案局第9號令《各級各類檔案館收集檔案范圍的規定》，將國有企業檔案納入綜合檔案館收集范圍，且可全部或部分接收國有企業下屬單位和臨時機構的檔案。經協商同意，綜合檔案館可以收集或代存本行政區內社會組織、集體和民營企事業單位、基層群眾自治組織、家庭和個人形成的對國家和社會有利用價值的檔案，也可以通過接受捐贈、購買等形式獲取。各級部門檔案館，收集本部門及其直屬單位形成的檔案，但其中履行行政管理職能的檔案，要按有關規定定期向綜合檔案館移交。國有企業、事業單位設立的檔案館，收集本單位及其所屬機構形成的檔案。國有企業發生破產改制，事業單位發生撤銷等情況，其檔案可按照有關規定由本級綜合檔案館接收。

2012年，國家檔案局發布第10號令《企業文件材料歸檔范圍和檔案保管期限規定》，規定了企業文件材料的歸檔范圍以及可不歸檔的文件材料內容。

2.我國部分省市改制企業檔案管理政策制度制定情況

自《國有企業資產與產權變動檔案處置暫行辦法》頒布之后，各省市根據當地實際情況，也陸續出臺了一些地方性法規。

蘇州市2003年制定了《蘇州市國有破產企業檔案處置暫行辦法》，2004年又制定了《關于進一步做好全市國有（集體）企事業單位產權制度改革中檔案處置工作的意見》，對國有破產企業檔案的概念、破產企業檔案的組織與管理、檔案的歸屬和流向、經費以及違反處罰提出了明確的規定，明確了有關部門要對改制企業單位檔案進行接收，實行集中統一管理。

浙江省檔案局1997年與省計經委、國有資產管理局聯合制定《國有企業改制中企業檔案管理暫行辦法》；1998年，在轉發國家檔案局《國有企業資產與產權變動檔案處置暫行辦法》基礎上，又將其主要內容列入《浙江省實施〈檔案法〉辦法》中；2001年與省經貿委出臺并經省兩辦轉發了《關于加強全省國有改制企業檔案管理工作的意見》。2004年，省檔案局和省工商聯印發了《關于進一步加強全省民營企業檔案工作的通知》。嘉興市檔案局與市體改委、市中級法院、國資局聯合發出《嘉興市國有破產企業檔案處置暫行規定》，明確了檔案行政管理部門參與破產清算組等18條規定。紹興市檔案局實施了停產歇業企業檔案的登記制度，第一時間掌握國有企業停產歇業的情況，從而建立了對檔案處置工作實施監管的快速機制。杭州市檔案局制發了《關于加強改制與破產企業檔案工作的意見》，提出了將檔案處置工作納入企業破產程序，建立檔案處置事宜登記制度等5條要求，還派員參加市政府每月兩次的改制企業情況通報會，及時了解國企改制的進展情況，實行跟蹤指導。

廣東省檔案局2007年頒布了《廣東省國有企業資產與產權變動檔案處置工作規程》，對國有企業檔案資產與產權變動檔案處置的基本流程、流向原則和范圍做出了明確的規定，按照《規程》的要求，國有企業在申請資產和產權變動時，須同時提出檔案處置事宜，并向有關檔案行政管理部門提交檔案處置申請表一式三份；國有資產產權主管部門在對國有資產與產權變動進行審批時，應同時提出檔案處置的要求；檔案行政管理部門應依法對國有資產與產權變動檔案處置工作進行監督指導。2004年，佛山市檔案局制訂了《關于加強市直國有企業在資產與產權變動中檔案處置工作的意見》，通過市政府批轉在市屬有關單位實施，有效地促進了改制企業檔案處置工作向縱深發展。2006年，佛山市檔案局制訂《佛山市直國有改制、退市企業文件材料整理歸檔工作指引》，為市國有改制、退市企業檔案整理歸檔工作提供了明確的方法指引。2007年，佛山市檔案局與佛山市國資委聯合發文《關于印發佛山市屬國有企業產權變動中檔案處置實施細則》，該細則主要是強化了改制企業檔案管理的重要性和必要性，同時明確了對改制企業檔案管理的責任和義務。

2007年，遼寧省檔案局與省國資委聯合印發《關于加強國有企業改制及國有產權變動檔案管理的通知》，一系列法律法規、規范性文件的出臺使改制企業檔案管理工作有章可循，為加強改制企業檔案工作創造了良好的外部環境。全省14個省轄市都轉發了這兩個文件，并與有關部門聯合出臺了本地區的有關規定、辦法。1999年，撫順市政府印發了《撫順市破產改制企業檔案管理辦法》，2009年，撫順市委辦公廳、市政府辦公廳印發《撫順市推進國企改革和解決已改制企業遺留問題的實施辦法》；2000年，遼陽市政府印發了《關于加強全市破產出售合資合作企業檔案管理的通知》；2004年鞍山市委辦公廳、市政府辦公廳印發了《關于進一步加強破產改制企業檔案管理的意見》；2005年，本溪市政府印發了《本溪市國有企業資產與產權變動檔案處置辦法》；2006年，阜新市政府印發了《阜新市國有企業資產與產權變動檔案處置辦法》；等等。這些辦法、意見等從不同側面對改制企業檔案工作提出具體操作辦法，明確改制企業檔案的歸屬和流向，所需資金數額及來源渠道等。

三、改制企業檔案管理中存在的問題

1.改制企業檔案缺乏重視，處置工作難以落實

企業改制工作千頭萬緒，矛盾復雜，在企業改制的實施過程中，實施改制的組織者、企業主管部門及企業本身，重點關注的是資產清算、處置和職工的安置等與經濟效益息息相關的問題，不愿意花費人力財力來對短期來看并沒有什么價值的檔案進行整理處置，以致檔案處置工作未按照國家的要求列入企業破產清算內容之中，沒有及時通知檔案行政管理部門參與檔案處置工作，經費得不到保障，檔案保管條件惡劣，負責檔案管理的人員嚴重不足，檔案安全得不到有效的保障，甚至出現企業檔案被當作廢紙賣掉或被盜賣等嚴重問題，許多檔案在企業破產過程中流失。

2.改制企業檔案管理缺乏有力的政策制度，約束不力

在已有的制度政策當中沒有明確檔案部門地位和基礎工作的內容。依據《破產法》的相關規定，企業破產由人民法院管轄，而人民法院與檔案行政管理部門缺乏溝通。《破產法》也沒有將檔案的善后處理工作納入企業破產程序之中。各級檔案行政管理部門因無法可依而被排除在破產程序之外，不能進行有效的監督和管理，檔案處置工作滯后于其他改制工作，改制企業檔案的完整性、安全性得不到保障。

對于已有的檔案處置制度政策保證措施不完善，導致政策約束不力。企業改制后原有主管部門撤銷，政府對企業的行為少了，檔案部門對企業檔案工作的指導難度增大，對檔案部門提出的意見，企業不一定聽取，對于違反規定的部分也沒有嚴令查處，使得有法不依的情況頻頻發生。

3.現有檔案機構保管條件有限，接收改制企業檔案困難

一是存儲容量的限制，雖然各地近年來都在新建綜合檔案館，但破產企業檔案數量非常龐大，如要全部接收進館，檔案館還是顯得力不從心。二是經費的限制，綜合檔案館行政經費極其有限，即使改制企業有交納相關的檔案處置費，但并不能實際用在檔案館改善保管環境，無法承擔改制企業檔案處置費用。三是開發利用受人手、精力和專業性的限制，往往一些有價值的改制企業檔案信息資源得不到有效及時的開發利用，無法發揮更大的效用。四是企業對移交檔案存有顧慮，一方面認為直接放在本單位更為方便，另一方面實施改制的組織者、企業主管部門及企業本身對改制檔案工作重視程度較低，更看重短期經濟效益，不聽取檔案行政管理部門的指導意見，對于一些不直接與經濟利益相關的檔案不愿意花費人力財力進行整理，只愿意直接移交。

4.非公有改制企業檔案缺乏管理

隨著市場經濟體制改革的不斷深化，企業改制和產權變動中檔案處置問題日益突出。從調查情況來看，目前檔案行政管理部門主要把精力集中在處置國有集體改制企業檔案，現有的制度政策中缺少對這部分檔案管理的具體說明，大多一句帶過或根本無所提及。絕大多數綜合檔案館沒有把非公有改制企業的檔案接收進館。大量不進行破產清算程序的非公有企業，由于未與檔案部門建立聯系，也沒有主管單位，破產后檔案的去向完全由企業負責人個人意志決定；一些進入破產清算程序的非公有企業，也只是由法院將涉及清算案件的部分會計檔案放入訴訟案卷內，其他文件材料的處置則無人問津。

非公有制企業檔案管理狀況與企業的迅速發展不相適應，我國現有的企業檔案管理模式在現代非公有制企業中呈現出眾多的不適應性，大批企業檔案未得到妥善保管，這對于我國企業文化的傳承是十分不利的。事實上，非公有改制企業檔案具有重要現實作用和歷史價值，應該得到妥善保存，非公有制企業檔案管理工作要引起應有的重視，需要導入新的檔案管理理念，構建合理的管理模式。

5.檔案資源管理不善，利用不便

一方面，改制企業檔案資源管理不善。由于企業處于改制狀態，檔案人員多是兼職，調動頻繁，企業檔案分類混亂、整理不夠規范、目錄編制不全等現象較為普遍。企業職工檔案當中的用工手續、勞動合同書等原始材料遺漏、損壞、丟失現象也較為普遍，一定程度上影響到企業職工辦理社保、退休手續。各級綜合檔案館對接收進館的改制企業檔案的現代化管理設備較落后，大部分檔案沒有鑒定保管期限，數字化程度不高，甚至沒有編制必要的檢索工具，只能通過手動逐卷逐頁查，特別是在面對大量的企業會計檔案（主要是工資單）時，查找利用須耗費大量人力。

另一方面，不少檔案館對于改制企業檔案資源的利用不便，使得一些不了解檔案館情況的普通民眾在利用這些檔案時需要花費過多的時間與精力。

四、改制企業檔案處置原則

1.改制企業檔案處置安全性原則

為規范改制企業在資產與產權變動中的檔案處置行為，防止國有資產和檔案的流失，在改制企業檔案處置過程中應以安全性為首要原則。

一方面，應保證改制企業檔案實體的安全，改善保管條件，加強保護措施，防止檔案散失、損毀等情況發生；另一方面，應保證改制企業檔案信息的安全，注意維護國家安全和國家利益，保守國家機密，保護企業商業機密和個人隱私，維護國家和人民的安全，維護檔案的安全。

2.改制企業檔案處置合法性原則

在維護檔案資料的安全，保守國家機密、企業商業秘密、個人隱私、防止檔案流失的前提下，改制企業檔案的處置應以合法性為基本原則。嚴格貫徹執行國家有關檔案工作的法律法規，依法治檔，根據《檔案法》《國有企業資產與產權變動檔案處置暫行辦法》等法律法規，對改制企業檔案處置的機構、組織、人員、檔案的價值評估，以及改制企業檔案的最終歸屬等做出規定，保證改制企業檔案處置合法進行。

3.改制企業檔案處置合理性原則

改制企業檔案處置應以合理性為重要原則。針對不同企業不同類型的改制企業檔案，應依據實際，區分不同情況和問題進行調整，明確歸屬與流向，確保流向的合理性，并明確處置、接收、寄存的一系列流程，使改制企業檔案處置合理。

4.改制企業檔案處置連續性原則

改制企業檔案的處置要有利于企業保持經營管理的連續性。改制企業檔案的利用是改制企業檔案的出發點，是改制企業檔案工作的最終目的，保持改制企業經營管理的連續性是改制企業檔案處置的關鍵性原則，是改制企業發展本身對改制企業檔案管理工作的現實要求。

5.改制企業檔案處置利益最大化原則

改制企業檔案的處置應維護國家和廣大人民群眾利益，使改制企業檔案資源產生的利益最大化。改制企業檔案處置中應最大限度地發揮檔案資源的價值，發揮檔案的憑證參考作用，使改制企業檔案繼續服務經濟、服務企業、服務社會，避免改制企業檔案變為死檔案。

6.維護國家安全和社會利益原則

改制企業檔案的處置應維護國家安全、社會穩定和廣大人民群眾根本利益，保障改革開放和社會主義現代化建設的順利進行。建立健全改制企業檔案處置工作的相關制度、協調機制、應急保障體系。這是改制企業檔案處置的根本原則。

縱觀我國經濟體制改革的歷程，產權制度改革曾經是最難逾越的一道坎，然而全國各地打破了改革的三尺堅冰，對國有（集體）企事業單位進行了轟轟烈烈的改革。通過本文，希望在不斷改革創新的過程中，探討改制企業檔案資源處置的深入推進，為保護和利用好我國寶貴的改制企業檔案資源提出應遵循的原則。

參考文獻

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