出口退運不合格產品及其生產企業處置法規體系研究

鄭艷濤

2017年，中央全面深化改革領導小組審議通過了《關于完善進出口商品質量安全風險預警和快速反應監管體系切實保護消費者權益的意見》，并以國務院文件正式發布。完善進出口商品質量安全風險預警和快速反應監管體系已成為新時期進出口商品管理的重中之重。但當前，出口商品尤其是出口工業品的質量安全風險信息面臨著不合格產品及生產企業確認、處置等多個方面的難題而成為整個體系建設中最薄弱的環節之一。

一、我國目前出口退運的形勢和風險

2013年以來，我國出口工業品質量管理模式逐步轉為事后監管，出口退運信息因包含種類最全面、數據量最大，成為出口產品質量安全風險分析的重要依據之一。而近年來我國出口工業產品遭遇國外退運持續高位運行。2015年和2016年的退運批次和金額分別為41288批、24.8億美元和35639批、19.6億美元。其中，因產品質量問題引起的退運在六成左右，包括大量不符合國內生產標準，甚至存在安全、衛生、環保問題的不合格產品退運入境。

我國現行的出口質量管理體系針對出口退運的不合格產品及其生產企業的處置制度尚不完善，導致進出口質量監管部門在對出口退運的不合格產品及其生產企業調查、取證、處置等方面困難重重，出現了出口退運不合格產品的信息核實困難、流向不明、夾帶禁止進境物等高風險不合格產品退運銷毀困難、相關假冒偽劣產品等不法企業處置難等一系列風險發生。出口退運不合格產品在給我國外貿出口帶來較大的負面影響的同時，也對國內產品的質量安全、生態環境及消費者合法權益等造成了重大威脅。

二、我國出口退運產品及其生產企業處置法規體系建設面臨的機遇和挑戰

當前，國內外經濟形勢依然錯綜復雜，圍繞質量的競爭日趨激烈，檢驗檢疫作為進出口領域主要質量監管部門，在及時建立和健全出口退運不合格產品及其生產企業處置法規體系以便更有效地應對相關風險方面，機遇和挑戰并存。

一方面，復雜的國際競爭形勢在對我國出口商品的質量監管提出更高挑戰的同時，又為完善包括出口退運各項制度法規等在內的事后監管手段帶來機遇。全球金融危機后，世界各國重新重視實體經濟，無論是美國、歐盟、日本等發達國家和地區，還是印度、巴西、埃及、越南等發展中國家，都在把質量振興作為一種國家戰略來實施的同時，又以質量的名義，對“中國制造”或增加技術貿易壁壘、或夸大宣傳“中國制造”質量低劣，給中國產品出口制造難度。在這種復雜的國際競爭形勢下，及時通過切實有效的出口退運產品調查分析和對不合格產品的處置，搜集相關外貿行業、企業真實存在的問題，促進行業企業及時破除壁壘、不斷改善質量，剔除假冒偽劣商品對中國制造的惡劣影響，已成為對檢驗檢疫部門的迫切需求。另一方面，國內公眾對更高品質的產品和環境的需求，對入境產品的質量監管既是機遇也是挑戰。當前，我國經濟歷經30年的高速增長，國民對更高品質的消費需求、更加優美的環境追求快速提升，隨之而來的是對可能損害國內消費者利益或是污染生態的產品入境深惡痛絕，對檢驗檢疫部門進一步加強出口退運產品及其生產企業特別是其中不合格產品及其生產企業的監管、嚴把國門的要求更高、更迫切。

三、出口退運不合格產品及其生產企業處置法規體系現狀

目前，我國針對出口退運工業產品及其生產企業的管理制度，主要由辦法、規范構成，即：2017年發布的《進出口工業品風險管理辦法》（質檢總局令第188號）和2012年質檢總局制定的《出口工業產品退運貨物追溯調查管理工作規范》（國質檢檢函〔2012〕269號）。其中，對出口退運的不合格產品及涉及企業的處置方式，《出口工業產品退運貨物追溯調查管理工作規范》中主要是針對法檢商品，以調整企業分類管理和抽檢比例為主。《進出口工業品風險管理辦法》規定的風險預警措施包括可以向社會、行業、企業消費者發布警示通報、警示通告和警示公告等，快速反應措施則包括調整檢驗檢疫模式，責令生產經營者對存在風險的進出口工業品實施退運或者銷毀、停止進出口、停止銷售和使用或者召回，按照有關法律法規的規定，對存在風險的進出口工業品實施查封或者扣押等，但由于條款適用范圍未明確，存在可操作性差的問題，從而致使出口非法檢商品及其生產企業的監管和處置的措施難以實現。而近年來我國出口退運的非法檢貨物的批次和金額均已經占到了總量的95%以上，導致大量的出口退運不合格產品及其生產企業處于監管基本處于空白地帶。因此說，現有的出口退運不合格產品及其生產企業處置法規體系已不能保障對出口退運產品及企業監管工作的有效開展，也直接致使出口退運不合格產品在信息核實、處置等多方面寸步難行，安全、衛生、環保等重大不合格產品的整改、退運或銷毀等措施的執行也無從保障，不合格產品是返修出口還是出口轉內銷也無從得知，監管漏洞可見一斑，亟須完善。

四、建立健全出口退運不合格產品及其生產企業處置法規體系的幾點建議

（一）借鑒國內不合格產品管理體系，彌補監管漏洞

當前，我國對國內市場上銷售的不合格產品的管理，最重要的依據是《中華人民共和國產品質量法》，同時，輔以《產品質量監督抽查管理辦法》和《產品質量國家監督抽查不合格產品生產企業后處理工作規定》，對檢驗過程和后續處理進行保障，形成了完整的監管處置鏈條。而在進出口商品領域，工作依據有《中華人民共和國商品檢驗法》及其實施條例，《進出口商品抽查檢驗管理辦法》，缺少相應的出口退運不合格產品生產企業后處理工作辦法。可以充分借鑒國內現有體系，增加相應配套辦法，完善監督。

（二）加速完善進出口工業產品風險預警及快速反應管理體系建設，豐富相應的后續監管措施

《進出口工業品風險管理辦法》對監管部門為有效阻止、控制和消除質量安全風險可采取的快速反應措施進行了規定，但具體適用條件不明確，可操作性差。明確包括出口退運不合格產品快速反應措施在內的處置措施適用范圍，能夠直接有效加強出口退運不合格產品的監管及處置。

（三）完善出口退運產品管理方式，構建科學、便捷、有效的出口退運產品把關模式

在目前出口退運調查施行的“口岸集裝箱申報中搜集出口退運貨物+產地調查+風險分析處置”模式基礎上，制定新的出口退運產品申報制度和查驗制度，將通過郵路、散裝船等非集裝箱方式入境的出口退運產品納入搜集范圍，增加產地調查后放行環節，構建“出口退運產品口岸申報+產地查驗+快速驗放+風險分析處置”的新機制，對返修出口或不涉及安全、衛生、環保、反欺詐等情況的產品免予查驗或“即報即放”，對少數出口轉內銷或涉及安全、衛生、環保、反欺詐等情況的產品實施嚴格的查驗放行管理，最終達到在確保高效便捷的通關效率的同時，又切實提升對退運的不合格產品及其生產企業的監管能力，保障國門安全。