海口“雙創”的效用性探析

成秋英

摘 要：本文緊扣黨的十九大關于“提高保障和改善民生水平，加強和創新社會治理”的要求，用城市治理理論視角探析海口“雙創”的效用性。海口“雙創”秉持“以人為本、民主和諧”的治理理念，組建多元主體整合聯動的治理結構，讓治理理念在治理結構網絡中外化成“責任”“服務”“回應”“參與”“聯動”“共享”六種行為導向，運用多元參與式治理運行機制，且不斷創新治理手段，使海口“雙創”成為了城市治理的成功案例，參考和借鑒意義重大。

關鍵詞：黨的十九大 城市治理 海口“雙創” 效用性

中圖分類號：F127 文獻標識碼：A 文章編號：2096-0298（2018）12（b）-157-04

1 海口“雙創”的時代背景和意義

人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分發展之間的矛盾是新時代的社會主要矛盾。人民不僅對物質文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正義、安全、環境等方面的要求日益增長。十九大提出打造共建共治共享的社會治理格局，要加強社會治理制度建設，完善黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會治理體制，提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業化水平。提高保障和改善民生水平，加強和創新社會治理，讓人民共享改革發展成果，有更充實的獲得感、幸福感和安全感，這既是黨的使命要求，不斷解決新時代社會主要矛盾要求，也是全面深化改革，完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化的目標要求。近三年來，海口把“雙創”作為重要抓手，統籌推進“五位一體”總體布局、協調推進“四個全面”戰略布局、貫徹落實“五大”發展理念，特別是以“雙創”工作統籌海口市的經濟發展、城市規劃建設管理、社會治理和民生工作等，調動一切社會力量，全力投入“全國文明城市”和“國家衛生城市”創建工作，分別于2017年7月和11月摘取城市金字招牌。海口“雙創”的主要做法和成功經驗值得深入研究和總結。本文將從城市治理理論視角詳細解讀海口“雙創”的治理理念、治理結構、治理行為導向、運行機制及治理手段，以探析海口“雙創”的效用性，以期探析成果具有參考和借鑒意義。

2 城市治理理論基礎

2.1 城市治理概念

隨著近20～30年來經濟、社會、政治、文化的發展，城市作為全球化、信息化的網絡節點，其發揮的作用越來越重要和明顯，城市治理研究逐漸成為了學術界的重點，而且隨著社會的發展，其研究視角更加寬泛。關于城市治理這一概念國內外界定不一。早期西方國家城市治理領域的學者主要把城市治理等同于城市管理或城市管治，也就是指政權與市民、社會之間的關系，約束者與被約束者之間的關系，即政府與被管治者之間的一種關系。隨著城市治理研究的深入，有學者認為城市治理是一種過程，是城市政府協同非政府部門為了實現集體目標的過程，也就是說公共部門與私營機構、城市政府與市民、社會相互合作促進城市發展的過程。在此過程中，政府必須處理好政府內部的關系、政府與市場的關系、政府與企業的關系、政府與社會組織以及市民的關系，以便政府與市場、社會三者之間形成合力，塑造城市品牌，提高城市競爭力。我國有學者提出了城市治理概念，由于地區差異和經濟發展水平差異，盡管內涵多樣，但城市治理為城市主體帶來的實際利益是相同的。筆者認為城市治理就是指在城市地域內，圍繞著公共性議題，城市政府、企業、社會組織和市民平等地參與、溝通、協商、合作，通過經濟、行政和法律手段實現公共利益的過程。城市治理的主體由單一向多元主體轉變，治理主體間是平等契約關系。

2.2 海口“雙創”的治理實質

城市治理是國家治理體系的重要組成部分，也是國家治理能力的重要體現，更是社會治理的重要載體。海口“雙創”就是城市治理的過程，積累了城市治理的成功經驗，是社會治理創新的城市案例，其治理理念、創新動力、創新實踐、創新方式等都貫穿了社會治理的核心理念。海口“雙創”是城市治理的過程，其實就是城市各主體之間利益博弈（各個利益相關者之間為追求自身利益最大化而相互間存在著競爭）和均衡（通過某種契約和合作的方式達到利益平衡和共享）的過程。城市各主體指的是城市政府、企業以及市民社會。城市治理的目的就是城市政府把城市各主體間的治理資源充分調動和整合起來，為了實現公共利益，妥善處理各主體間、各階層間的利益關系，通過溝通、協商、合作等平等的契約化方式來營造共建共治共享的社會氛圍，肯定和鼓勵他們的創新、創業精神，保護和維護好他們的合法權益，讓他們各盡其能、各得其所而又和諧相處。那么海口“雙創”的成功之處就在于在解決城市問題的過程中協調均衡好各種利益主體間的博弈關系。

3 海口“雙創”的效用性探析

得天獨厚的濱江濱海自然環境，較為深厚的歷史、文化底蘊、和諧的人文社會環境激發了海口市決策者創新城市發展和城市治理的強烈意識，不斷推進城市發展與再塑、營銷城市品牌。2015年7月海口市正式啟動了“全國文明城市和國家衛生城市”的創建工作，逐漸探索并形成了以“民主和諧”為核心理念、多元主體整合聯動治理結構和多元參與式治理機制的城市治理體系。海口“雙創”既解決了城市問題，又較好的協調均衡各主體利益的博弈關系，其經驗體現在海口“雙創”的治理理念、治理結構、治理行為導向、運行機制和治理手段。

3.1 始終堅持民主和諧的治理理念

海口“雙創”工作始終貫穿人本思想，用“以人為本、民主和諧”理念指導海口的城市建設和治理，始終堅持“為民惠民利民便民”的初心，圍繞民生項目來改善和保障市民的權益，營造和諧的社會氛圍，建立民主參與、民主協商和民主評價的“雙創”工作機制，不斷使得民主參與的載體多樣化和豐富化，這不僅貫徹落實了中央關于加強和創新社會治理的精神，而且深化了民主又優化了城市治理。

海口“雙創”具體的民主工作機制有民主決策機制、民主執行機制和民主評價機制。

（1）民主決策機制。

海口市委市政府貫徹民主和諧的理念，建立了開放式的民主參與決策機制。在雙創工作指揮部成立之初，海口市廣泛征求政府內部、企業、社會和市民的意見，在雙創工作小組中專門設立督查考核組和專家指導組。這兩個小組的組成人員有政府工作人員、企業、專家學者、媒體人、市民代表等。雙創工作領導小組召開的會議先后邀請這些組別成員列席會議，廣泛征求、聽取和吸納他們的意見和建議，使雙創工作從計劃部署到執行到監督評估都有較為規范的民主參與機制，保障了民生問題符合民意，能有效的破解難題。比如，雙創工作開展了十八項專項整治，每項整治工程都是民生項目。在確定專項整治項目前，市委市政府根據初步方案擬定了近30個整治項目，通過發放問卷、媒體宣傳、微博、微信、隨機走訪、網絡調查等形式廣泛征求市民意見和建議，最終確定了十八個專項整治項目。

（2）民主執行機制。

“雙創”工作就是利益協調均衡的工作，關鍵是要解決好城市各利益主體、各社會階層的異質化生存需求。雙創工作最終能否取得讓城市各利益主體、各社會階層都滿意的績效，關鍵在于“雙創”的決策者們提出的決策方案要最大限度的體現城市各利益階層的利益訴求，在決策執行的過程中要充分吸納民眾的智慧和力量，即吸納民智和民力。“雙創”工作中的背街小巷改造、農貿市場的升級改造、環境衛生整治、交通秩序整治等，市委市政府在開展這些民心工程過程中普遍建立了民主執行機制、監督機制和溝通協商機制，凡是涉及到市民切身利益的問題，都堅持以人為本的理念，堅持“為民惠民便民利民”的初心不改，高度重視規范引導市民參與各項工作的具體實施過程，動員社會各種力量，廣泛吸納企業、社會和市民的智慧，成功化解了各種矛盾，解決了各種困難和問題近800個。

（3）民主評估機制。

群眾的滿意度是城市治理績效的最終衡量標準。雙創工作堅持從老百姓身邊的事情做起，從事關市民的切身利益做起，有效的激發了社會各界和公眾的廣泛參與。市委市政府將“雙創”工作的群眾評價機制引入到市直機關的綜合考評體系中，并通過相關媒體如電視臺、電臺和微信等平臺向社會公布考評內容和結果，認真接受群眾監督。經過兩年多的不懈努力，市民和游客對海口雙創工作的總體滿意率達到了98.74%，在當年全國參選城市的分值排名中名列第二。通過“雙創”工作證明，只要城市政府主動積極的從市民關注的焦點、熱點、難點問題入手，建立健全暢通民主參與渠道，擴大社會參與面，就可以提高市民的參與熱情，提升城市治理績效。

3.2 組建多元主體整合聯動的治理結構

（1）組建多元主體整合聯動治理結構的社會背景。

城市是由多元利益主體構成，這是城市的社會基礎。各個利益主體需求各異，每個主體都是理性人，以追求利益最大化為目的，這使得城市社會中時時處處都有可能存在著利益糾紛和矛盾沖突。城市治理就是要協調均衡各主體間利益，尋求合作機制，有效的滿足多元主體生存發展的異質化需求。以往政府是統治或管制型政府，掌控和支配社會資源，包攬一切社會事務，社會活力被壓制。當前社會處于轉型期，政府向服務型政府轉變，政府須放開鉗制市場和社會的手腳，放活市場，讓市場在資源配置中起決定性作用，激發社會活力，積極培育、發展和壯大社會組織，把“管不了”也“管不好”的事情交還給市場和社會。從這可見，隨著政府職能轉型和權、責、物的下放，城市政府逐漸陷入了城市治理資源缺乏的困境，很多社會治理資源逐漸分散或散落到了企業、社會組織手中。這就要求城市政府積極改革創新，尋求政府、企業、社會以及市民的合作機制，整合各種治理資源，通過平等對話、溝通、協商等方式，最大限度地尋求各主體間利益最大公約數，來達到主體間利益的均衡。

（2）組建多元主體整合聯動的治理結構。

海口市委市政府根據社會新形勢和新要求，以“雙創”為抓手，通過組織創新和技術創新兩種方式來尋求各主體間利益最大公約數，組建了多元主體整合聯動的治理結構。

海口市為了破解城市治理難題，組建了“政府”“市場”“社會”三位一體的雙創組織機構，成立了由海口市委書記擔任雙創工作領導小組組長，市委、市人大、市政府、市政協四套班子領導任4組長，成立雙創指揮部，設立指揮中心，中心下設8個小組，按照“強抽人，抽強人”的原則，從市直各單位抽調了163名工作人員分布在8個小組中。就這樣形成了4個大組，8個小組，涵蓋了政黨、企業、媒體、專家學者、行業協會和市民等的開放式“雙創”工作網絡。這樣的工作網絡，通過法律、制度、行政、技術等手段進行治理資源的整合，推動形成了不同主體主動關聯、功能融合、優勢互補的城市治理組織結構網絡。各主體間職責分工明確，黨委政府為主導的領導小組、指揮中心主要發揮雙創工作的決策、統籌、引導、協調等職能。企業、行業協會等為主體的經營者主要是開展雙創的實施、建設、展覽等工作。媒體為主的宣傳機構主要承擔宣傳、動員、溝通、推廣和監督等工作。以知識分子為主的專家學者主要發揮研究、咨詢、創意、策劃等工作。這些不同主體在組織上彼此并沒有隸屬關系，只是在具體的事務上進行分工協調合作。這是雙創工作的組織創新之舉，能夠解決不同層級政府條塊之間的職責分割、多頭管理、推諉扯皮的困境。

3.3 治理理念外化成的六種治理行為導向

“以人為本，民主和諧”是海口雙創工作的核心理念，這個核心理念在海口“雙創”過程中具體外化為“責任”“服務”“回應”“參與”“聯動”“共享”6個行為導向。

（1）責任。

海口市以強烈的擔當意識和責任意識做好城市定位戰略，加強城市建設和管理，提升城市品位。2016年海口市出臺了十三五規劃，明確指出，借“雙創”之機，努力打造21世紀海上絲綢之路戰略支點城市、大南海開發區域中心城市、全國生態文明示范城市和海南“首善之城”。這既是責任政府的制度安排，也是海口市職責擔當的角色定位。海口市勇于扛起自身的職責（“雙創”之初的“五個考慮”），為城市治理設置公共議題，創新治理機構（“雙創”指揮中心），而且還制定了具體實施標準、推進標準和考評標準，對治理機構的行政職能進行標準化的、制度化的管理（比如制定出臺了《“雙創”工作考評與獎懲暫行辦法》《“雙創”工作問責暫行辦法》《海口市“雙創”工作領導干部能上能下專項考核辦法（試行）》《海口市“門前三包”責任制管理督查考評實施方案》《海口市防控違法建筑督查考評方案》等20余項考評制度），規范了政府行為，保障和改善了民生。同時，海口市提出了“5+2、白+黑”“釘釘子”“馬上辦”“拍拍看”四種精神和“大海胸徑、椰樹風骨、三角梅品格”三種品質，為海口雙創工作注入了強大的精神動力，推動著海口市扛起職責擔當效愚公移山之精神，勇往直前。

（2）服務。

提供公共服務這是服務型政府的核心職能，也是城市政府實現有效城市治理的基本策略。當前是信息化時代，作為城市主體的企業、社會組織和市民在滿足了基本公共服務內容的同時，更多的是追求公共服務的品質，希望提供公共服務的方式手段更加多樣化、個性化、便利化。比如海口市借助“雙創”工作，適應市民生活便利需求，在全市四個區打造了46處15分鐘便民生活圈，改造21處特色餐飲街區，重點打造了12處特色餐飲街，如歡樂海岸、福地美食街、潮立方美食城和老稻美食街等。同時整合各區、各街道、各商業圈和各社會組織資源搭建了“誠信海口”“公益海口”和“海口城市管家”三個網絡服務平臺，方便市民游客查詢、咨詢和投訴，便于政府準確獲取信息及時進行溝通、協調處理。政府通過現代化的服務方式，既有利于市民參與雙創工作，也有利于政府與市民間建立信任合作的關系。

（3）回應。

城市政府對市民的利益訴求和公共需求進行及時回應，這是強化政府治理責任的內在要求。為了回應市民訴求和滿足市民的公共需求，海口市政府在強化社區網格化管理（海口構建了區、鎮/街道、社區居委會的三級網格，按照管理到格、服務到片、信息到組的原則進行劃片區的網格化管理）的同時，利用“互聯網+”新建了城市管理和治理的網絡回應平臺—— 海口城市綜合管理服務中心（海口城市管家微信公眾號，市民可以通過微信留言、拍照等形式反映城市問題，參與城市管理），實施“兩網”融合。通過這兩網，市民有困難、需求可傳遞到各級網格管理者或網絡平臺，經過信息上報后，城市政府可以及時、準確、有效地回應市民的需求和公共服務。另外，海口市打造了新型問政平臺《亮見》，重點圍繞“雙創”惠民主題，暗訪曝光的問題，市四套領導班子帶領市各職能部門主要負責人當眾接受市民問政，現場作出回應。政府借助“雙創”這一抓手，就市民通過兩網和問政平臺反映的問題等進行了及時回應，提高了市民對政府的信任。

（4）參與。

隨著社會的發展，城市在社會發展中的作用日益凸顯。企業、社會組織和市民參與公共事務的熱情高漲，他們在日常生活中逐漸熱衷于討論公共話題，參與城市公共事務。城市政府應適應多元主體需求，積極主動拓寬公共參與的制度化渠道，將市民的參與熱情納入到政府公共事務治理體系中來，這樣不僅有利于吸納民智和民力，更加優化了城市治理。企業、社會組織和市民在“雙創”工作中主要發揮了參與、監督的作用。比如，海口市出臺的《“雙創”工作考評與獎懲暫行辦法》《“雙創”工作問責暫行辦法》就將企業、市民的滿意度納入了市直機關單位的考評體系。這為市民參與公共事務拓寬了制度化渠道。比如“雙創”工作中，為了加強城市水環境治理，在全省率先推行了“河長制”，由分管副市長、副區長為第一責任人，采取“PPP+EPC+跟蹤審計+全程監管”的模式，全市環境衛生工作采用PPP模式。政府與社會合作的模式既可以整合治理資源，又可以拓寬公共參與的渠道，更為市民發揮監督作用提供了有效的渠道。海口市志愿服務聯合會的成立，也為企業、社會組織和個人參與“雙創”，參與城市治理提供了渠道。全市成立了“雙創”監督員工作站48個，義務監督隊伍93支，形成了“雙創”監督常態化模式。

（5）聯動。

當前處于政府職能轉型時期，單個部門難以解決城市治理問題。城市政府通過法律的、行政的、技術的手段，實現了跨部門、跨行業的協同聯動，整合了治理資源，打破了部門間分割、扯皮和梗阻現象，形成統籌協調聯動機制，有利于提高城市治理績效。海口市在“雙創”啟動之初就考慮到要破解部門分割、推諉扯皮的難題，由市委書記親自擔任“雙創”工作領導小組，組建了涉及黨政、企業、行業、專家學者、媒體、市民等多元主體整合聯動的治理結構，目的就是要整合各主體的治理資源，圍繞著公共事務共同協商、合作來解決公共問題，提升社會和諧度，提高城市治理績效。同時，海口市貫徹落實城市執法體制改革，實施綜合執法，率先在全國建立城市警察隊伍，與城管聯合執法，即“公安+城管”的執法模式，并不斷了探索和拓展“公安+城管+N”的執法模式，準備將公安、城管與交通、工商、食藥監、旅游等多部門聯合執法，有效地開展綜合執法。推行“執法+媒體”，整合資源時限執法效率最大化。

（6）共享。

“共建共治共享”是海口打造“國際化濱江濱海花園城市”的實現路徑。整合治理資源，構建信息共建、服務高效、品質優良、成果共享的政府服務體系，增強老百姓的獲得感、幸福感和安全感，這是海口“雙創”的政務目標。海口市提出了“大海胸襟”“椰樹風骨”“三角梅品格”的“雙創”工作品質，其實就是詮釋了海口是一座包容性強、堅韌、毅力又有溫度和色彩的城市。這就要求海口的“雙創”工作重點傾向于弱勢群體，幫助弱勢群體共享城市建設和治理成果。“雙創”工作開展了十八個專項整治，針對城市中各類弱勢群體，海口市作了統籌考慮和政策性傾斜。比如，打造15分鐘便民生活圈及特色餐飲美食街，各區政府充分考慮到各區附近的流動攤販基本上屬于困難群體、殘障人群或下崗工人，在美食街預留了部分檔口給這些弱勢群體，經過勞動部門的專業培訓后實現他們再就業。據統計，雙創工作實現了弱勢群體近3000人再就業，共享城市治理成果。

3.4 建立和完善多元參與式治理的運行機制

海口“雙創”按照十八屆三中全會加強和創新社會治理的要求不僅建立了城市治理機構，也建立和完善了“黨政主導、多元整合、整體聯動、跨界協同”的多元參與式治理運行機制，提高了雙創工作的務實性和持續性。

（1）黨政主導—— 議程設置、過程引導和機制保障。

黨委政府是“雙創”工作的核心政策主體，也是海口城市公共資源的主要配置者，它們的治理理念和創新意愿直接決定了城市治理的議程設置。海口市考慮到把“雙創”作為深入推進國際旅游島建設的突破口，作為深化城市管理體制改革提升城市競爭力的牽引，作為轉干部作風的牛鼻子等，為了落實省委省政府要求像繡花一樣對海口進行精細化管理，于是市委市政府把“雙創”作為創新城市治理納入到了黨委政府的中心工作，科學合理細致的設置了“雙創”這一議題，發揮在“雙創”過程中黨政統籌、引導、協調的功能，建立了強有力的工作機構、落實主體責任機制、考核評價獎懲機制、財力保障機制和社會參與機制，以確實各個項目能夠順利推進完成

（2）多元整合—— 構建開放性的治理結構。

海口“雙創”是在市委市政府的主導下開展的，同時也充分吸納了其他社會主體的參與，增強了“雙創”的開放性、參與性和社會協同。海口“雙創”除了市委市政府及各市直機關外，還包括社區、市場主體（各企業、經營組織）、社會組織、駐地部隊和廣大市民。

（3）整體聯動—— 提高治理行動效能。

海口市通過積極主動培育社會組織（培育成立了海口市志愿服務聯合會）和開放性的治理結構，吸納了多元治理主體，整合了治理資源，有力推進了“雙創”工作的開展。比如“公安+城管+N”執法模式，實現了行政處罰到刑事處罰的無縫對接，近5年來海口市的“兩搶”案件、街面打架斗毆案件首次出現了拐點，社會治安持續向好。特別臺風過后的垃圾清掃、衛生防疫、生產生活恢復工作中最能體現社會聯動。

（4）跨界協同—— 不斷培育民主治理機制。

海口“雙創”建立了開放性治理機構，培育并吸納了多元治理主體，建立和完善了參與式治理機制，搭建了各主體間跨界協同的有效載體，為多元主體間（黨政、企業、社區、社會組織、市民、媒體等）開展廣泛的平等對話、溝通、協商、合作打下了堅實的民主化治理基礎，提高了社會各界的參與意識、合作意識和協商意識。

3.5 不斷探索和創新城市治理手段

在特殊情況下，技術手段比制度更為重要。海口市通過“雙創”，整合治理資源，進行跨界聯動，共同改善城市面貌、提升城市品位，提高城市競爭力。整合各種治理資源，除了依靠組織創新之外，就是進行技術創新。海口市“雙創”工作的創新治理手段體現在以下幾方面。

（1）行政性手段。“雙創”工作是海口市在實行片區網格化管理的基礎上舉全市之力開展的一項復雜性、系統性工程。海口市實行網格化管理，創新行政性手段，向基層下放管理權限，使得管理重點下移，人、事、物權等管理資源下沉，管理觸角向基層延伸。這是“雙創”工作取得圓滿成功的一項制度內技術性手段。

（2）法律手段。海口市適時出臺和完善相關法律，讓雙創執法者有法可依。比如海口市人大出臺了《海口市城市管理綜合行政執法條例》《海口市關于深入開展全民公益活動的決定》等。

（3）制度性手段。海口市政府常委會議審議通過了并實施《海口市個人信用信息征集和使用管理辦法》《海口市誠信“紅黑名單”發布和獎懲管理辦法》等，規范了企業、社會組織和市民的社會行為。

（4）創新和利用網絡技術。利用互聯網、網絡遙感技術搭建城市管理綜合指揮、調度和協調平臺，推出了“誠信海口”“公益海口”和“海口城市管家”等網絡互動平臺，為雙創提供了整合治理資源的技術性手段。

參考文獻

[1] 黨的十九大報告[R].2017-10-18.

[2] 中央城市工作會議[R].2017-12-20.

[3] 孫施文.關于城市治理的解讀[J].國外城市規劃，2002（1）.

[4] 何顯明.城市治理創新的邏輯與路徑：基于杭州上城區城市復合聯動治理模式的個案研究[M].北京：中國社會科學出版社，2015.