以色列通信監(jiān)聽法律規(guī)制

羅琨

以色列自1948年宣布獨(dú)立以來，其國內(nèi)外安全形勢一直較為嚴(yán)峻。幾十年來，以色列不僅發(fā)生了幾次較大規(guī)模的戰(zhàn)爭，還長期面臨著暴力恐怖襲擊的現(xiàn)實(shí)危害。以色列一方面強(qiáng)調(diào)保護(hù)人權(quán)，另一方面尤為重視保衛(wèi)國家安全、打擊恐怖主義，因此在某些領(lǐng)域形成了獨(dú)特的法律規(guī)制，其中尤以通信監(jiān)聽最為典型。以色列的通信監(jiān)聽法律既注重對個人隱私的保護(hù)，又注重對國家安全、執(zhí)法機(jī)構(gòu)監(jiān)聽權(quán)力的保障。

一、以色列有關(guān)隱私保護(hù)的法律

以色列有關(guān)隱私保護(hù)的法律主要有《基本法》（Basic Law）和《隱私保護(hù)法》（Privacy Protection Act）。

（一）《基本法》

以色列《基本法》相當(dāng)于憲法，其第7條有關(guān)“人類尊嚴(yán)和自由”的表述如下：

（a）人人皆有隱私權(quán)；

（b）未經(jīng)本人同意，禁止擅闖民宅；

（c）禁止搜查私人住宅、身體，禁止檢查他人的身體和所有物；

（d）禁止侵犯他人言論、著述、檔案中的個人隱私。

在幾起重要的判決中，以色列最高法院一再重申，隱私權(quán)是一項基本的憲法權(quán)利。然而，像其他基本權(quán)利一樣，隱私權(quán)也不是絕對的，它還需遵守《基本法》第8款的“限制條款”。“限制條款”稱，除了依照符合以色列利益或基于正當(dāng)目的而制定的法律，且不超過必要限度的情形之外，禁止侵犯隱私權(quán)。

（二）《隱私保護(hù)法》

以色列《隱私保護(hù)法》適用于個人和公共部門，涉及民事、行政和刑事權(quán)利和義務(wù)。該法第1條禁止未經(jīng)當(dāng)事人許可侵犯個人隱私，第2條對個人通信隱私保護(hù)進(jìn)行了規(guī)定，第19條規(guī)定了包括以色列警察、軍事情報局（阿曼）、安全總局（辛貝特）、情報與特殊使命局（摩薩德）在內(nèi)的執(zhí)法機(jī)構(gòu)和安全機(jī)構(gòu)的責(zé)任豁免情形，該條稱：

（a）依照法律授權(quán)的行為免責(zé)；

（b）基于安全目的的行為免責(zé)。

與安全機(jī)構(gòu)和執(zhí)法機(jī)構(gòu)合作的非政府組織，如電信運(yùn)營商，在主觀無過錯的情形下，可依據(jù)《隱私保護(hù)法》第18（2）（b）條和第19（a）條的規(guī)定，“基于法律、道德、社會或職業(yè)義務(wù)”提供用戶個人資料，并免于刑事和民事處罰。

二、以色列有關(guān)通信監(jiān)聽的法律

以色列有關(guān)通信監(jiān)聽的法律主要有《電信法》（Telecommunications Act）、《監(jiān)聽法》（Wiretap Act）、《通信數(shù)據(jù)法》（Communications Data Act）和《安全總局法》（General Security Service Act）。

（一）《電信法》

與美國1994年《通信協(xié)助執(zhí)法法》（CALEA）相似，以色列1982年《電信法》允許政府對電信運(yùn)營商“發(fā)號施令”，要求他們修改、設(shè)計其設(shè)備和服務(wù)以保障政府可以實(shí)施秘密監(jiān)聽。《電信法》第13條規(guī)定，以色列總理與以色列通信部長協(xié)商后，基于國防部長、安全總局、摩薩德的要求，會向電信運(yùn)營商發(fā)布指令，內(nèi)容涉及設(shè)備的安裝、服務(wù)的提供、設(shè)備的兼容和設(shè)備的使用等。《電信法》第13條還定義了“安全機(jī)構(gòu)”的范圍：包括以色列國防部、安全總局、摩薩德、以色列警察和監(jiān)獄。另外，《電信法》所指的運(yùn)營商包括固定電話運(yùn)營商、蜂窩網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營商、互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)提供商以及廣播運(yùn)營商（有線電纜和衛(wèi)星）。

《電信法》第13（d）條規(guī)定，以色列總理依據(jù)《電信法》第13條做出的指令是秘密的。第13（e）條規(guī)定，對因履行法律義務(wù)而侵犯個人隱私的運(yùn)營商及具體執(zhí)行的雇員可免于刑事和民事處罰。有關(guān)以色列政府向運(yùn)營商支付費(fèi)用的事項一直以來都充滿爭議，《電信法》第13（c）條規(guī)定，依據(jù)本條之規(guī)定支付的費(fèi)用按照相關(guān)安全機(jī)構(gòu)和運(yùn)營商之間達(dá)成的合理補(bǔ)償協(xié)議支付；若未達(dá)成或無協(xié)議的，由總檢察長指定專人決定。

（二）《監(jiān)聽法》

1.概述

1979年的《監(jiān)聽法》對執(zhí)法機(jī)構(gòu)和安全機(jī)構(gòu)的監(jiān)聽（或合法監(jiān)聽）進(jìn)行了規(guī)定，并禁止非法監(jiān)聽。在該法中，“談話”不僅包括語音通信，還包括計算機(jī)之間的通信；“監(jiān)聽”被定義為“未經(jīng)任何一方談話人同意，使用設(shè)備竊聽談話的行為”。在許多法院決定和指令中，以色列法院和總檢察長對“攔截”實(shí)時和非實(shí)時通信究竟算“監(jiān)聽”還是算“搜查”進(jìn)行了斟酌。一般而言，獲取犯罪嫌疑人的語音郵件、文本信息或電子郵件算“搜查”，而對正在傳輸中的信息進(jìn)行“攔截”算“監(jiān)聽”。然而，總檢察長仍然認(rèn)為，對任何非實(shí)時信息（即使是互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)提供商服務(wù)器中的信息）進(jìn)行“攔截”都算“搜查”。

2.執(zhí)法機(jī)構(gòu)的監(jiān)聽

作為主要的執(zhí)法機(jī)構(gòu)，以色列警察要想進(jìn)行監(jiān)聽，只有在獲得地區(qū)法院院長或副院長簽發(fā)的許可令之后實(shí)施才是合法的。以色列警察實(shí)施監(jiān)聽的次數(shù)如表1所示。不難算出，其監(jiān)聽比例相較于人口50倍于己的美國（2005年監(jiān)聽次數(shù)為1773次）是非常高的。

表1

3.安全機(jī)構(gòu)的監(jiān)聽

相較于執(zhí)法機(jī)構(gòu)，安全總局、摩薩德、阿曼等安全機(jī)構(gòu)只要得到總理或國防部長的授權(quán)，就可以在沒有司法監(jiān)督的情況下進(jìn)行監(jiān)聽。《監(jiān)聽法》第4條規(guī)定，安全機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人以書面形式提出監(jiān)聽申請后，總理或國防部長應(yīng)充分權(quán)衡侵犯隱私和保衛(wèi)國家安全的輕重，如果認(rèn)為后者更重要，則可以書面形式批準(zhǔn)實(shí)施監(jiān)聽措施。《監(jiān)聽法》第4（b）～（c）條規(guī)定，書面批準(zhǔn)中應(yīng)包括以下信息：被監(jiān)聽者的身份及其通信設(shè)備、談話發(fā)生地點(diǎn)、監(jiān)聽期限（不超過3個月，但可延長）等。在緊急情況下，安全機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人可以授權(quán)實(shí)施不長于48小時的監(jiān)聽，但需要立即告知總理或國防部長，而總理或國防部長可以停止這樣的監(jiān)聽。涉及國家安全的監(jiān)聽許可盡管不受司法監(jiān)督，但需每季度向總檢察長進(jìn)行匯報，而此類監(jiān)聽的數(shù)量應(yīng)每年向議會匯報。

4.《監(jiān)聽法》規(guī)定的其他事項

《監(jiān)聽法》還對下列事項作了規(guī)定：監(jiān)聽設(shè)備的生產(chǎn)、進(jìn)口和合法取得，通過合法監(jiān)聽獲取的證據(jù)材料的保存和銷毀，非法監(jiān)聽或不適當(dāng)授權(quán)監(jiān)聽所獲證據(jù)的采納等。通常情況下，非法監(jiān)聽或不適當(dāng)授權(quán)監(jiān)聽所獲證據(jù)應(yīng)予排除，但在涉及重罪的訴訟中，若法庭認(rèn)為查清事實(shí)比保護(hù)隱私更重要，則證據(jù)可以采納。此外，若批準(zhǔn)實(shí)施監(jiān)聽措施的程序有不適當(dāng)之處，但在執(zhí)行監(jiān)聽時主觀善意，則證據(jù)也可以采納。《監(jiān)聽法》1995年修正案中還規(guī)定，使用監(jiān)聽措施所獲取的證據(jù)材料可用于指控在監(jiān)聽過程中發(fā)現(xiàn)的除監(jiān)聽目的之外的其他違法行為。

（三）《通信數(shù)據(jù)法》

1.概述

2007年，以色列議會通過了《通信數(shù)據(jù)法》，規(guī)范了執(zhí)法機(jī)構(gòu)獲取通信數(shù)據(jù)的程序。在此之前，獲取不含內(nèi)容的通信數(shù)據(jù)是由20世紀(jì)30年代制定的晦澀難懂的《刑事訴訟法》所規(guī)范的，而當(dāng)時以色列還是英國的殖民地。此外，2002年通過的《安全總局法》也有一條專門對不含內(nèi)容的通信數(shù)據(jù)的搜集程序作了規(guī)定。《通信數(shù)據(jù)法》引發(fā)了以色列公眾的強(qiáng)烈爭議，被普遍認(rèn)為挑戰(zhàn)了具有憲法地位的以色列《基本法》的效力。與之形成鮮明對比的是《安全總局法》，它授予了安全機(jī)構(gòu)不受司法監(jiān)督的寬泛權(quán)力，理應(yīng)會遇到更大阻力，卻順利地通過了議會投票。造成這種結(jié)果的原因有三：首先，個人手機(jī)在2002年才剛剛普及，其上網(wǎng)功能幾乎可以忽略不計，以色列民眾尚未意識到通信數(shù)據(jù)對個人隱私的潛在影響；其次，《安全總局法》出臺時恰好碰上以色列國內(nèi)第二次因提法達(dá)（即巴勒斯坦人武裝起義），以色列民眾需要一部強(qiáng)有力的法律來保障國家安全；最后，安全總局、摩薩德等國家安全機(jī)構(gòu)在以色列一直享有法律特權(quán)，相較于以色列警察而言極少遭到公眾的起訴和批評。

2.執(zhí)法機(jī)構(gòu)的通信數(shù)據(jù)獲取

《通信數(shù)據(jù)法》將“通信數(shù)據(jù)”定義為“不含通信內(nèi)容的位置數(shù)據(jù)、用戶數(shù)據(jù)、流量數(shù)據(jù)”。《通信數(shù)據(jù)法》規(guī)定在三種情況下執(zhí)法機(jī)構(gòu)可以獲取通信數(shù)據(jù)：

第一種情況。該法第3條規(guī)定，為保護(hù)人身安全，揭露、調(diào)查、阻止犯罪，逮捕和起訴嫌疑人或依法沒收財產(chǎn)，警察及指定的執(zhí)法機(jī)構(gòu)可向法院申請獲取通信數(shù)據(jù)。電信運(yùn)營商必須立即提供協(xié)助，但不得探聽事由。

第二種情況。該法第4條規(guī)定，為了防止重罪的發(fā)生，逮捕重罪嫌疑人，挽救人的生命，且在時間緊急的情況下，無需法院授權(quán)，高級警官可以簽發(fā)獲取通信數(shù)據(jù)的緊急許可令，但許可時間不得超過24小時。《通信數(shù)據(jù)法》要求警方定期向總檢察長和議會報告使用緊急許可令的次數(shù)。與第一種情況一樣，電信運(yùn)營商必須立即提供協(xié)助，但不得探聽事由。

第三種情況。授權(quán)警方要求電信運(yùn)營商（固定電話運(yùn)營商、蜂窩網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營商，但不包括互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)提供商）提供信息，包括所有手機(jī)用戶的識別信息（如ID號、住址、電話號碼和手機(jī)唯一識別碼）、運(yùn)營商蜂窩天線分布圖（如每部天線的識別細(xì)節(jié)和覆蓋范圍）等。

此外，《通信數(shù)據(jù)法》第3條規(guī)定，如果涉及到享有證據(jù)特權(quán)的專業(yè)人士，如律師、醫(yī)生、記者，則法院只有在這些人“牽涉到犯罪時”才能簽發(fā)針對他們的通信數(shù)據(jù)獲取許可。第5條規(guī)定了電信運(yùn)營商的保密義務(wù)，即除非法院命令這樣做，電信運(yùn)營商及其雇員不得向用戶及其他任何人披露通信數(shù)據(jù)提供給警方及其他執(zhí)法機(jī)構(gòu)。第10條規(guī)定，運(yùn)營商因依照本法第3、4、6、9條將通信數(shù)據(jù)提供給警方和其他執(zhí)法機(jī)構(gòu)所產(chǎn)生的費(fèi)用將得到補(bǔ)償，具體數(shù)額由通信部長決定，但僅針對合理的支出。第15條對《監(jiān)聽法》進(jìn)行了修訂，授權(quán)簽發(fā)監(jiān)聽命令的法院或負(fù)責(zé)人亦可簽發(fā)獲取通信數(shù)據(jù)的許可令。

3.有關(guān)《通信數(shù)據(jù)法》的爭議

自2008年4月起，以色列人權(quán)委員會（ACRI）等組織曾先后向以色列最高法院上訴，認(rèn)為《通信數(shù)據(jù)法》部分違憲，且嚴(yán)重侵犯隱私權(quán)。該委員會具體指出了三方面的問題：第一，在輕罪調(diào)查中獲取通信數(shù)據(jù)的情況廣泛存在，應(yīng)將獲取通信數(shù)據(jù)的行為限定在重罪調(diào)查中；第二，對根據(jù)《通信數(shù)據(jù)法》第3條進(jìn)行授權(quán)的審查太寬松，有些授權(quán)只是為了搜集情報而非調(diào)查案件；第三，警方根據(jù)第4條簽發(fā)的緊急許可令不能針對享有證據(jù)特權(quán)的專業(yè)人士。

以色列最高法院于2012年5月否決了以色列人權(quán)委員會的訴求，盡管也承認(rèn)《通信數(shù)據(jù)法》具有侵犯隱私的本質(zhì)，但在花97頁篇幅分析了《基本法》的“限制條款”后，最終得出結(jié)論：《通信數(shù)據(jù)法》的制定目的正當(dāng)，而且沒有超過必要限度。最高法院還認(rèn)為，限制執(zhí)法機(jī)構(gòu)的這種調(diào)查權(quán)力將會顯著降低他們與日益高科技化的犯罪分子作斗爭的能力。與此同時，最高法院也對三方面的問題做出了解釋：允許對輕罪進(jìn)行調(diào)查，但只限定于調(diào)查特定犯罪嫌疑人或犯罪事實(shí)，且不能用于單純搜集情報；緊急許可令只有在緊急情況下調(diào)查重罪才能簽發(fā)。然而，在緊急許可令是否能針對享有證據(jù)特權(quán)的專業(yè)人士這個問題上，法官們產(chǎn)生了分歧。大多數(shù)法官認(rèn)為，緊急許可令不能針對記者，除非記者自身是嫌疑人或被侵害人，而對于除記者外的其他人士，通信內(nèi)容可受到保護(hù)，通信數(shù)據(jù)則不在保護(hù)之列。少數(shù)法官認(rèn)為，獲取通信數(shù)據(jù)會侵害律師和醫(yī)生的秘密，執(zhí)法機(jī)構(gòu)不能簽發(fā)針對享有證據(jù)特權(quán)的專業(yè)人士的緊急許可令。

（四）《安全總局法》

在20世紀(jì)90年代之前，安全總局主要是依據(jù)行政決定而非法律來獲取通信數(shù)據(jù)，因此以色列政府決定制定一部法律來確定安全總局的地位并規(guī)范其權(quán)力。經(jīng)過安全總局法律部門和以色列司法部多年的籌備，《安全總局法》最終于2002年得以通過，明確規(guī)制了安全總局對通信數(shù)據(jù)的獲取。

《安全總局法》第11條規(guī)定，安全總局可以獲取的通信數(shù)據(jù)來源于《電信法》所指的運(yùn)營商，包括固定電話運(yùn)營商、蜂窩網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營商、互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)提供商以及廣播運(yùn)營商（有線電纜和衛(wèi)星）。第11（b）條賦予總理幾乎不受約束的權(quán)力來規(guī)定運(yùn)營商需要向安全總局提供的通信數(shù)據(jù)種類。第11（c）條賦予安全總局局長允許安全總局訪問這些通信數(shù)據(jù)的寬泛的權(quán)力。為了限制這種寬泛的權(quán)力，《安全總局法》對透明度做出了要求，第11（c）條規(guī)定，安全總局局長需要在每一份許可令中就所搜集數(shù)據(jù)的詳細(xì)內(nèi)容、使用目的、數(shù)據(jù)庫地址進(jìn)行闡釋。此外，每道許可令的有效期為6個月，但可以不限次數(shù)延長期限。第11（d）條規(guī)定，安全總局局長必須每季度定期向總理和總檢察長，每年向議會就根據(jù)第11條簽發(fā)的許可令及所獲取的數(shù)據(jù)進(jìn)行匯報。第11（e）條授權(quán)總理要求運(yùn)營商將通信數(shù)據(jù)保存一段時間。此外，第11條還對免除電信運(yùn)營商和雇員因履行提供數(shù)據(jù)的義務(wù)而產(chǎn)生的民事和刑事責(zé)任進(jìn)行了規(guī)定。有必要指出的是，只有安全總局能基于維護(hù)國家安全的目的依據(jù)《安全總局法》獲取通信數(shù)據(jù)，其他安全機(jī)構(gòu)，如摩薩德、阿曼、8200部隊（以色列類似于美國國家安全局的信號情報機(jī)構(gòu)）則無此權(quán)力。