美國外國人管理的有關認識

彭云飛

美國是移民大國，其外國人管理的歷史較長，執法實踐豐富，形成了自己的特點。

一、外國人管理成為美國社會的重點難點問題

在美國，外國人的管理涉及多個部門，主要有美國國務院、國土安全部、司法部和勞工部等，也有一些政府委托的非政府機構參與管理，如社會慈善機構等。過去多年來，數以百萬計的外國人涌入美國，對美國的政治、經濟和文化的發展起了巨大的促進作用。同時也有大量的非法移民滯留美國，并滋生不少犯罪和社會問題。產生上述問題的原因是多方面的。

一是政治原因。從某種意義上講，美國史就是一部“移民”史。美國曾經大量吸收外國移民，特別是其中的優秀人才。在里根時期，曾大赦非法移民，上百萬名非法的外來移民身份合法化。這造成了重大影響，更大量的非法移民涌入美國，盼望早日成為合法的美國公民。據了解，非法滯留在美國的人數已達一千多萬。

二是社會經濟原因。上世紀90年代，美國與加拿大和墨西哥簽訂了“北美自由貿易協議”，打破了邊境壁壘，相互之間的人員、貨物可以更加自由地流動，促進了經濟的發展。與此同時，大量非法移民繞道加拿大和墨西哥進入美國，人口走私、販毒走私等現象不斷發生，產生了不少社會治安問題。墨西哥近年來已經成為中南美洲毒品進入美國國內的主要轉運站。

三是金融危機原因。全球不少地區前些年受到金融風暴的影響，中南美洲大批企業倒閉，來自這些地區的公民為尋求生存空間，大量非法進入美國打黑工、謀職業，引發了新一輪的非法移民潮。一些國際犯罪組織也利用這種機會，大肆進行有組織的人口走私和販賣。人口走私犯罪迅速在美國各地蔓延和擴散，成為僅次于毒品犯罪的第二大問題。據美國國務院估計，每年有14500名～17500名外國人被非法走私到美國。

四是管理的問題。在美國，多個部門涉及外國人管理，特別是“9·11”以前這些部門各自為政，信息互不相通。在“9·11”事件發生后的一個月，由于信息不通，美國的移民部門居然還為已死的恐怖分子劫機犯之一阿塔頒發了美國綠卡，成為當時美國轟動一時的新聞。同樣在“9·11”以前，出入境管理屬于國家事務，美國的護照和簽證管理由美國國務院負責，移民局則負責外國人的許可證管理和歸化入籍管理。執法單位都是聯邦一級的機關，執行的是聯邦的法律，地方部門很少甚至根本不管這方面的問題，由于管理嚴重脫節，執法和管理上漏洞百出。在上世紀90年代，曾有一只普通的漁船載著上百名非法移民漂洋過海，成功在紐約地區登陸。

二、美國采取了一系列的政策措施，強化涉外管理

一是整合相關部門。“9·11”事件后，美國更加強調外國人管理的重要性，將原有的移民局、海關、運輸部等有關部門合并到新成立的國土安全部，這有利于資源的統籌使用、調配，提高了行政效率。如將在邊檢關口、移民、海關部門的執法人員合而為一，既檢查出入境人員，又檢查過關貨物，實現“一人多能”，提高了效率。同時，一些聯邦執法部門也主動與地方的執法部門進行聯系和合作，通過協調和授權，讓當地的執法部門參與更多的打擊行動。

二是加強研究和立法工作。針對人口走私日益猖獗的問題，美國國務院向美國國會申請了專項基金，設立了專門機構，研究全球的人口走私問題。該機構對全球各國和地區進行研究和分析，對全世界（除美國以外）各國進行打分和排名，并每年將情況向國會報告。此項措施的目的，一方面是為了標榜美國政府尊重人權以及重視打擊人口走私問題，另一方面也是通過研究各國的做法為美國政府自身提供借鑒和參考。目前美國國內已經制定了相關的聯邦法律，加大打擊走私人口“蛇頭”的力度，提出要提高違法者違法行為的成本，這也是美國立法者的一個基本原則。美國各州也陸續進行了地方相關法規的制定。

三是強化情報分析工作。針對“9·11”事件中暴露出來的各政府部門互不通信息、各自為戰而導致反恐怖工作的嚴重失誤問題，美國政府進一步強調情報分析的重要性，強調“預防重于打擊”，實現資源共享，推進國際合作。如美國緝毒署對全世界毒品犯罪集團的形成和犯罪資金的流向進行深入研究，力圖打破犯罪鏈，將毒販和罪案拒之門外。據美國有關部門稱，涉毒人員經常與恐怖分子勾結，因此要積極開展國際培訓和合作，將販毒走私拒之門外。同時美國政府的執法部門加強與交通運輸部門如航空公司的聯系，提前掌握和分析相關情況，在機場、口岸、邊境等重點區域對入境外國旅客嚴加盤查。此外，美國政府根據情況分析和研判，以減少犯罪為名正在美墨邊境投入巨資修建一條堅固的邊境墻。

四是加大執法宣傳力度。建立指紋庫以及通過指紋對人員身份進行確認，是美國政府在人口管理方面的一項基本措施。美國政府實施出生地原則，即出生在美國的人自動獲得美國國籍。出生證是一項重要的身份證明。正因為這樣，美國政府要求出生證必須要有指紋或腳紋。同樣，對后來歸化入籍的人員也必須完成指紋提取后才有資格成為美國公民。美國公民在日常生活中如需要辦理相關的證件或證明，都必須按照管理部門的要求進行指紋核對。如一些州的警察局核對指紋后才能出具無犯罪記錄證明，一些州要核對指紋后才能辦理駕駛執照，等等。“9·11”以后，美國國土安全部更加強調提取入境外國人指紋等生物特征的重要性，其目的是為了對外國人的身份進行準確的認定，嚴密社會管理，防止發生和及時查處案（事）件。同時美國政府加大了宣傳力度，以“9·11”事件為主題在全國一些城市進行巡回展覽，一方面減少國際社會對其采取一系列強力措施的不理解或者指責；另一方面培養民眾的國家安全意識和自我保護意識，促使其更加積極舉報違法犯罪行為。

三、總結和評價

外國人管理涉及的內容十分廣泛，做好這項工作需要系統性加強諸多方面的體制機制建設。美國的外國人管理執法中的經驗教訓反映出一些值得思考的問題。

加強部門間協調對做好外國人管理至關重要。在全球經濟深度融合、跨國犯罪形勢依然嚴峻的情況下，有關職能部門之間加強互相協調，整合社會資源，建立適應形勢需要的外國人管理體制和機制，是確保國家安全和國家主權的一項重要工作。此外，不僅是政府部門，一些社會力量也應充分挖掘，適當利用社會資源，既有助于提高工作能力，也有助于減少行政成本。

在外國人管理方面，尤其要重視加強對違法犯罪的積極防御，取得工作主動。加強國際合作和對外宣傳，將打擊涉外犯罪的戰線向海外推進，御風險于國門之外，是美方的重要理念。通過各種形式，加強與境外當地執法部門的信息溝通和合作，阻止案件在本國境內發生，可以有效減低各類案（事）件的負面影響。

持續加大執法力度，并重視運用科技手段加強人的管理。有關人員指紋庫的建設是一項基礎性的工作，對有不良記錄的人員應當留取指紋。同時建立必要的數據共享和聯動機制，加強與交通運輸部門的工作協作，完善提前介入管理的手段，在機場、碼頭、車站等流動性較大的地方有重點地加大對人員的盤查力度，加強研判分析，也有助于防范和及時打擊犯罪活動，不讓移民和外國人犯罪形成氣候。