對推進我國碳排放權交易市場建設的幾點建議

唐劍

據全球碳計劃組織統計數據顯示，我國已成為全球第一大碳排放國，如何建設有效的碳排放權交易體系，促進經濟發展模式的轉變、實現節能減排成為亟待解決的問題。根據國家發改委之前部署的時間節點[1]，2018年將是完成從準備階段到運行完善階段的關鍵。本文通過對目前我國碳排放權交易市場運行中存在的問題進行分析，提出相關解決建議。

1 運行現狀及主要問題

1.1 運行現狀

我國2008年開始組建國內碳交易市場，2008年8月和9月，北京環境交易所、上海環境能源交易所、天津排放權交易所先后成立。之后，長沙、山西、湖北、杭州、昆明、廣州、深圳、河北、成都等環境能源交易所相繼成立。2010年10月，《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十二個五年規劃的建議》提出要逐步建立碳排放交易市場，推進低碳示范試點。2011年10月，國家發改委辦公廳發布《關于開展碳排放權交易試點工作的通知》，批準在北京市、天津市、上海市、重慶市、湖北省、廣東省及深圳市（五市兩省）開展碳排放權交易試點。

為規范各地的交易行為，2012年國家發改委頒布實施《溫室氣體自愿減排交易管理暫行辦法》，通過備案管理的方式推出經國家認可的自愿減排項目、交易產品、交易平臺和第二方審核認定機構，促進碳排放交易市場公開、公正和公平。同時，出臺《溫室氣體自愿減排項目審定與核證指南>，規范審定與核證工作，保證管理辦法的順利實施；發布熊貓標準、Chinaver標準等一些排放量核定標準，對自愿減排交易進行制度化規范。

2016年1月11日，國家發改委辦公廳下發《關于切實做好全國碳排放權交易市場啟動重點工作的通知》（發改辦氣候（2016） 57號），提出全國碳排放權交易市場第一階段將涵蓋石化、化工、建材、鋼鐵、有色、造紙等重點排放行業。

2016年10月27日，國務院印發的《“十二五”控制溫室氣體排放工作方案》（國發（2016） 61號）中指出，到2020年，單位國內牛產總值二氧化碳排放要比2015年下降18%，碳排放總量得到有效控制。方案強調建立全國碳排放權交易制度，啟動運行全國碳排放權交易市場。

2017年6月21日，國家發展改革委辦公廳印發了《“十二五”控制溫室氣體排放工作方案部門分工》的通知。再次明確和要求2017年肩動全國碳排放權交易市場，到2020年力爭建成制度完善、交易活躍、監管嚴格、公開透明的全國碳排放權交易市場。

2017年12月18日，國家發展改革委印發《全國碳排放權交易市場建設方案（發電行業）》的通知。通知中強調，建立碳排放權交易市場，是利用市場機制控制溫室氣體排放的重大舉措，也是深化牛態文明體制改革的迫切需要，有利于降低仝社會減排成本，有利于推動經濟向綠色低碳轉型升級。

2017年12月19日，國家發改委組織召開全國碳排放交易體系肩動工作新聞發布會，宣布全國性碳排放權交易體系已完成了總體設計，并正式肩動。確定由上海牽頭組建碳排放權交易系統，湖北牽頭組建注冊登記系統，北京、天津、重慶、廣東、江蘇、福建和深圳市共同參與系統建設和運營。

經過近幾年的探索和實踐，目前國內的碳排放市場由自愿減排交易市場和配額市場兩部分組成，以配額交易形式為豐。碳排額是分配給受碳排交易機制碳排上限規范的企業，該機制下的企業或其他市場參與者可以買賣碳排額，企業每持有一單位的碳排額可排放任意一個TC02e量的溫室氣體[2]。配額交易形式豐要采取將所轄區域高耗能企業強制納入交易市場并給予配額的方式，企業如需增加配額則通過在市場中購買獲得，而減少的排放量可以在市場上進行交易從而獲得資金（見圖1）。國家發改委負責決定該機制下的總碳排額數，并根據不同地區的溫室氣體排放歷史數據、經濟增長以及產業和能源結構決定分配相應的碳排額數，地方政府再以免費和收費方式向轄區內的受規管企業分配碳排額。

1.2 主要問題

1.2.1 政策體系不健全，制度建設滯后。一是由于《碳排放權交易管理條例》目前還未獲得國務院的正式批準，作為指導和規范市場的文件僅有《碳排放權交易管理暫行辦法>（2014年12月出臺）。因此，無論是中央還是地方，在實際工作中均缺乏政策法規方面的支撐，相應的操作實施細則也未能及時出臺。此外，各試點省市間政策相對獨立、缺乏協調，不足以有效支撐全國碳交易市場建設。

二是由于我國碳排放權交易目前豐要集中于《京都議定書》的CDM（Clean Development Mechanism）項目[3]，交易模式單一。而碳排放權資源缺乏產權化的法律依據，導致節能降耗、減排的效果不佳，存在交易底線不斷突破，碳排放額的初始分配不科學、市場監管力度不足等問題，難以形成有效的約束體系，無法督促企業履行節能減排的社會責任。

1.2.2 地區發展不均衡，難以建立統一的碳排放權交易市場。一是我國地域廣闊，受歷史、地理、人口等因素的影響，區域經濟與牛態環境存在著顯著的不均衡性。東部地區經濟發達，西部地區經濟發展相對滯后，區域間牛態、經濟發展不平衡，在溫室氣體的分配標準、檢測、監管等方面都存在著差異，這些都在一定程度上制約了我國統一協調的碳排放權交易體系建設。

二是目前我國還未形成完全市場化的體制環境，不利于碳排放權交易市場的健康運轉，包括在企業產權界定、轉讓等方面細則的不成熟，可能導致碳排放權交易體系運作失靈。而我國擁有眾多的中小型制造業[4]，這些企業分布零散的特點，導致碳排放權交易數據搜尋難度大、成本高，監管體系的實施效率低。

1.2.3 豐體認識不到位，市場活躍度低。一是目前我國碳市場建設更多的是依靠政策扶持推動，這種自上而下的參與方式，導致許多非履約企業對碳市場的了解不充分，碳市場交易等意識普遍還較薄弱。同時，由于國內暫時沒有針對企業和個人的強制性減排責任，因此，公眾對低碳概念、政策和產品認知程度不高，市場豐體的碳交易意識和能力有待提升。

二是從試點情況看，我國碳市場沒有形成一個相對穩定、規模化的金融產品，碳期貨等金融衍牛品缺乏，使得參與碳交易的雙方缺少利用碳金融衍牛品來鎖定或規避因碳價格劇烈波動而引發的風險，不利于形成穩定的、基于市場的碳定價機制。此外，還存在著碳市場的透明度低、監管政策不完善等問題，導致各參與豐體對碳市場的信心不足（見圖2）。

1.2.4 配套體系不完善，監管效力打折扣。一是我國金融體系基礎相對薄弱，市場化程度與歐美發達國家相比偏低，各金融機構之間的混業聯系不緊密，與構建成熟交易平臺還有不小的差距。同時，由于起步較晚，相關碳金融業務人才匱乏，專業性和全面性的不足導致碳金融產品創新能力較弱。此外，碳排放技術咨詢體系的缺乏，也導致難以準確評估和規避碳排放權交易過程中的交易風險。

二是區域間、企業間信息不對稱，企業信息披露制度不完善，相關部門、交易對象難以準確獲得企業的真實信息，很大程度上削弱了碳排放權交易體系運作的有效性與安全性。與此同時，在碳排放監測、報告和核查等方面的風險以及道德風險將在一定時期內存在，若得不到相關部門的及時控制與嚴厲處罰，將制約碳排放權交易體系、碳金融市場的有序發展。

2 工作建議

2.1 制度層面：建立完善的法規體系

一是完善碳排放權交易法律法規，加快出臺《碳排放權交易管理條例》、實施細則及配套管理辦法，建立碳排放權交易市場國家和地方兩級管理體制，建立完善由主管部門負責、多部門協同配合的工作機制；二是以立法的形式，界定碳排放產權職能，為碳排放權交易體系的構建提供法律與制度支撐，實現全社會節能降耗、減排，降低組織成本與實施成本；三是不斷強化碳排放權市場風險源的研究，持續完善風險管理機制，并做好風險預警，減小法律法規漏洞存在的可能性。

2.2 市場層面：建立科學的交易體系

一是緊緊依托于現有試點地區及機構的工作基礎，統籌構建全國性的碳排放權交易市場網絡，完全實現區域聯動的碳排放權交易機制；二是盡快建立市場調控為主的碳排放配額機制，健全碳排放權交易規則，增加碳交易品種，探索多元化交易模式；三是按照各級市場特點有序推進體系建設，一級市場建設注重標準化建設及準入退出，并科學設計碳排放權配額的初始分配與再分配原則，二級市場發揮信息支撐功能提高交易效率，三級市場注重完善衍生品交易風險防控機制。

2.3 主體層面：營造良好的交易氛圍

一是充分考量我國市場建設的階段性、地域發展的不均衡性、經濟發展特色屬性等因素，科學確定分配額度，并結合有價出售方式，以此提升企業節能降耗、減排的積極性；二是強化政策扶持力度，尤其是加大財稅支持幅度，提升金融服務水平，完善金融配套措施，通過多要素投資平臺的建設，深度推進產融結合，充分調動企業參與交易的積極性；三是加大宣傳力度，做好輿論宣傳引導，營造良好的環保氛圍，在全社會形成人人參與的局面，提升全民低碳意識。

2.4 監管層面：打造安全的交易環境

一是充分借鑒歐美國家的成功經驗，強化對第三方核證機構準入、登記注冊系統建設以及現貨市場監管等工作，尤其注重對碳期貨市場的發展與監管；二是加大對碳排放權市場的監管力度，注重監管機構的監管與市場參與主體的自律相結合，加強電子賬戶和信息安全管理，加快碳排放監測、報告和檢查系統建設；三是成立獨立的部門對企業碳排放隋況進行監督與核實，嚴格控制碳排放許可證的發放，明確碳排放市場監管懲罰制度，并將懲罰所得用于生態修復、環境保護中。

注釋：

[1]全國統一碳排放交易市場計劃分為三個階段進行：2014年-2015年為準備階段，完成碳排放權交易市場基礎建設工作，具備啟動交易的條件；2016年一2020年為運行完善階段，2017年～2020年全面實施碳排放權交易體系，調整和完善交易制度，實現市場穩定運行；2020年后為穩定深化階段，擴大參與企業范圍和交易產品，探索與國際市場連接。

[2]溫室氣體，是指大氣中吸收和重新放出紅外輻射的自然和人為的氣態成分，包括二氧化碳、甲烷、氧化亞氮、氫氟碳化物、全氟化碳、六氟化硫和三氟化氮，計量單位為“噸二氧化碳當量（ tC02e）”。

[3]清潔發展機制（ CDM）。發達國家以項目合作的形式，向發展中國家提供技術和資金支持以獲取投資項目中的“經核證的減排量”（ CERs）。參與項目的發展中國家作為CERs的供給方，可以在獲得經濟利益的同時，達到改善環境、促進就業的目的。CDM項目交易市場于2008年正式啟動，是發展中國家參與國際碳交易的主要方式。

[4]據中國發展改革委員會統計數據顯示，我國中小制造業的碳排放量約占全國總排放量的60%左右。