如何防范扶貧小額信貸的貸款風險

童永勝

《中國農村扶貧開發綱要（2011-2020年）》提出，到2020年我國扶貧開發的總體目標是：穩定實現扶貧對象不愁吃、不愁穿，保障其義務教育、基本醫療和住房，簡稱“兩不愁、三保障”。隨著精準扶貧、精準脫貧工作的深入推進，“兩不愁、三保障”的目標正逐步實現，貧困群體基本生存和發展的需求不斷得到滿足。如何提高扶貧對象穩定增收能力、實現貧困群體立足自身脫貧致富，在扶貧工作中顯得更加重要。

精準扶貧貴在精準，針對貧困群體的不同致貧原因精準施策，缺資金便是其中一種重要的致貧原因。具有產業發展計劃和發展能力的貧困群體，如果沒有一定的初始資金支持，通過自身發展產業脫貧致富便無法實現。對于這部分主要缺乏資金的貧困群體，向其提供扶貧小額信貸便是精準扶貧開出的一劑良方。2014年12月，《關于創新發展扶貧小額信貸的指導意見》正式提出扶貧小額信貸，其政策要點是“5萬元以下、3年期以內、免擔保免抵押、基準利率放貸、財政貼息、縣建風險補償金”，根本任務是激發建檔立卡貧困戶內生動力、實現脫貧致富。

扶貧小額信貸實施以來，在幫助貧困戶發展生產、增收脫貧等方面取得了明顯成效。但是在實踐過程中也出現了一些值得警惕和反思的問題，使得扶貧小額信貸的貸款風險增加，即貧困戶可能無法償還貸款、放貸銀行扶貧小額信貸壞賬增加。本文基于在甘肅省南部某村的調研經歷，著重分析目前扶貧小額信貸的貸款風險問題如何形成，并提出如何防范扶貧小額信貸貸款風險的政策建議。

扶貧小額信貸貸款風險的形成原因

扶貧小額信貸是在精準扶貧、精準脫貧背景下由政府主導設立的金融扶貧工具，作用于產業扶貧的全過程，使貧困農戶有信心、有能力參與扶貧產業鏈的分工和受益。扶貧小額信貸既取得了明顯成效，也出現了比普通信貸產品更多的貸款風險。在防范化解重大金融風險的中央統一部署下，分析扶貧小額信貸的貸款風險形成原因對于改進扶貧小額信貸工作具有重要意義。

一是申請扶貧小額信貸的貧困戶的篩選不夠嚴格。在甘肅省南部某村調研發現，該村成功申請扶貧小額信貸的貧困戶約占該村貧困戶的80%，然而同時具有貸款意愿和還款能力的貧困戶卻寥寥無幾，由此帶來的還貸風險和因債返貧問題令人擔憂。扶貧小額信貸本意是為了給貧困戶提供發展產業的初始資金，使貧困戶從產業發展中獲利并投入再生產中，從而實現家庭收入的持續積累。然而該村沒有有效發揮扶貧小額信貸的這一作用。一方面，該村忽視了貧困戶的貸款意愿。由于該村的扶貧小額信貸是政府全額貼息，地方干部動員貧困戶積極申請“沒有使用費用”的貸款，貧困戶由不敢貸款、不想貸款變為積極貸款、盲目貸款；另一方面，該村忽視了貧困戶的還款能力。發展產業需要一定的市場風險意識和經營管理能力，貧困戶拿到一筆用于發展生產的大額無息貸款，往往會用于擴大家庭產業規模和種類，投資的回報率因人而異、因產業而異。扶貧小額信貸應重點投向于那些具有就業創業潛質、技能素質的貧困戶，盲目貸款而又沒有還款能力是形成貸款風險的最重要的原因。

二是扶貧小額信貸的資金使用監測不夠深入。2017年7月，《關于創新發展扶貧小額信貸的指導意見》指出，各銀行業金融機構要將扶貧小額信貸精準用于貧困戶發展生產或能有效帶動貧困戶致富脫貧的特色優勢產業，不能用于建房、理財、購置家庭用品等非生產性支出。然而在調研中發現，該村將扶貧小額信貸資金用于建房、婚嫁等非生產性支出的情況較為普遍，將用于發展生產的資金用于非生產性支出，在沒有新增收入的情況下，反而增加了大額負債。當貸款到期，貧困戶唯有借新債補舊債。長此以往，形成了以債養債的生活慣性，貧困戶微薄的收入都用于支付越來越多的債務利息，使得因債致貧、因債返貧的可能性大大增加，落入“債務貧困陷阱”。

三是貧困戶使用扶貧小額信貸資金發展產業的相關幫扶措施不夠豐富。扶貧小額信貸發揮金融扶貧作用的關鍵在于貧困戶發展產業獲得的收入高于其投入成本，回報越多，扶貧小額信貸越有效。將扶貧小額信貸資金放貸給貧困戶，僅是其發揮作用的第一步。但如果只走此一步，扶貧小額信貸的償還仍有較高風險，因此貧困戶的產業發展還需相關政府部門和產業經營主體的扶持。調研發現，部分農戶使用扶貧小額信貸資金種植黃芪、黨參等中藥材，但由于缺乏相關種殖技術，種植出的中藥材不僅產量較低，而且品質參差不齊。同時由于缺乏市場銷售渠道，存在地方藥材商販壓級壓價的情況，使得中藥材收益帶動貧困戶脫貧致富的效果不夠明顯。部分農戶使用扶貧小額信貸資金購買牛犢擴大養殖規模，但是由于缺乏科學的養殖和防疫技術，牛犢患病生長緩慢，甚至出現死亡的情況，導致投資虧損，無法產生預期收益。

四是貧困戶還貸的約束和激勵機制不夠完善。扶貧小額信貸是一種借助于產業扶貧的金融扶貧工具，因而其應當在市場經濟中經受考驗、健康成長，過度的風險轉移和政策保護反而可能降低貧困戶對于市場經濟的適應能力和應變能力。調研發現，該村貸款到期而無償還能力的貧困戶，幾乎全部辦理了貸款展期三年，仍是財政全額貼息，仍沒有和展期的貧困戶約定產業發展計劃和還款計劃。這種做法為無償還能力的貧困戶提供了緩沖期，可是因為缺乏對貧困戶還貸的約束和激勵機制，使得貧困戶沒有動力去努力創收還貸，展期到期再展期的可能性仍然存在，貸款風險的問題只是擱置而沒有解決。

防范扶貧小額信貸貸款風險的政策建議

一是嚴格控制貧困戶申請扶貧小額信貸的標準。盡管扶貧小額信貸應努力提高貸款滿足率，但是仍應以發揮扶貧小額信貸激發貧困戶內生發展動力和能力的作用為前提條件。差異化對待貧困戶的貸款申請是精準扶貧的內在要求，應針對貧困戶的信用等級、貸款意愿和還貸能力，嚴格篩選、審慎確認放貸對象和放貸額度是扶貧小額信貸有效發揮金融扶貧作用的基礎和前提。沒有滿足這些條件的貧困戶，應拒絕或延緩貸款審批，防止其落入“債務貧困陷阱”；同時貸款額度也不應統一為最高額度5萬元，應針對不同的產業發展計劃審批不同的放貸額度，防止扶貧小額信貸資金用于非生產性支出。

二是強化扶貧小額信貸資金使用監測。扶貧小額信貸資金必須用于貧困戶產業發展，不能用于非生產性支出。銀行業和地方政府應當與貸款貧困戶共同協商確認貸款資金使用計劃和違約協議，由放貸銀行、幫扶責任人、駐村工作隊和村干部等成立聯合工作組，定期及時深入跟蹤監測資金使用情況。當貧困戶出現違約使用扶貧小額信貸資金的情況，出現違約苗頭應及時糾正，嚴重違約可要求按約定收回部分或全部放貸資金。扶貧小額信貸不同于一般的市場借貸關系，應更加關注資金的使用情況和帶動作用，通過資金使用過程監測，可以提高資金的產業助推效能，最終也可以確保貸款的如期收回，形成銀行業和貧困戶的資金借貸良性互動，提高貧困戶長期融資能力。

三是豐富資金放貸后的產業幫扶措施。資金監測是技術工具，而產業幫扶措施則是資金監測得以落地實施的重要抓手。貧困戶自身發展產業缺乏經營管理能力和市場風險意識，需要上述聯合工作組給予必要的幫扶措施，“扶上馬”還要“再送一程”。對于使用資金自己發展產業的貧困戶，幫扶措施應著重于其產業項目選擇和種養殖技術培訓；對于使用資金和合作社、企業等經營主體合作生產的貧困戶，應著重于對其合作內容和權利義務的明晰和確認，從而使貧困戶更好地從產業鏈發展中受益。任何的幫扶措施都不應獨立運行，金融扶貧和產業扶貧相輔相成，二者有機結合才能最大化地發揮幫扶措施的效果。

四是完善扶貧小額信貸資金償還的約束和激勵機制。部分地區政府部門與放貸銀行建立了風險補償和分擔機制，明確了政府與銀行業金融機構風險分擔比例，意味著即使貧困戶無法償還貸款，政府財政會幫助貧困戶償還一部分貸款。在實現全面小康的道路上，貧困戶享受政府支持和優惠政策是合情合理的，但長期來看，應當將貧困戶逐步融入自由競爭、風險自負的市場經濟環境中。當貧困戶無法償還貸款時，應該有適當的懲戒措施。當給貧困戶辦理展期時，應當有一定的激勵措施和約束措施，比如嘗試減少部分貼息、提前還款減免部分利息等措施。《中國農村扶貧開發綱要（2011-2020年）》指出，應當加強引導，更新觀念，充分發揮貧困地區、扶貧對象的主動性和創造性，尊重扶貧對象的主體地位，提高其自我管理水平和發展能力，立足自身實現脫貧致富。建立完善的貧困戶還貸約束和激勵機制，便是充分發揮了扶貧對象的主體地位。當貧困戶積極主動發展產業創收還貸，扶貧小額信貸才真正發揮了其應有的效用。