新時代的農業發展亟需政策性農業保險

李國祥

長期以來，我國農業支持保護政策主要目標是追求農產品數量增長。進入新時代，在農業生產能力、農產品國際貿易、農業可持續發展和農產品消費需求結構升級等新形勢下，要求農業支持保護政策目標應加快向提高質量效益競爭力轉變。

農業支持保護政策目標手段轉變的時代要求

我國不斷提高的潛在生產能力，相對緩慢的人口增長，以及居民食物需求已經進入到高質量消費替代數量增長與消費飽和并存的格局，決定了農產品消費進入新階段。考慮到對外開放進一步擴大和農產品進口來源多元化，農業增長速度超過人口增長速度，國內農產品供給超過居民食物消費需求將成為常態。

對農業潛在增長起決定性作用的是科技進步。我國農業科技進步貢獻率己接近60%，科技創新對農業增長的影響程度已經超過農業資源的貢獻。新的科技革命，特別是生物科技革命，對農業增長貢獻最為顯著。轉基因和基因編輯等技術使農產品增產潛力不斷地明顯釋放。信息化技術和農業機械化等物化技術有機融合，使農業由過去繁重的體力勞動向智能作業轉變。

農業生產條件持續改善，農業抗御自然災害和病蟲害及動物疫情能力不斷提高。過去我國農業受自然災害影響大，農作物受災面積占播種面積往往都超過30%。隨著國家經濟實力的增強和農業投入的不斷增加，高標準農田建設、土地治理等國家工程的實施，近年來的受災率大約僅有過去的一半左右。

從供求關系角度來看，糧食安全狀況取決于農業生產能力增長與人口增長速度的“賽跑”。科技進步、食物來源多樣化，為農業生產能力較快增長帶來不斷源泉。經濟發展、收入提高，世界人口仍然保持增長態勢，但速度會放緩。農業增長速度保持快于人口增長速度的態勢，意味著全球糧食安全狀況將持續改善。

“入世”以來，我國農業受國際市場沖擊越來越大，一些農產品生產出現了萎縮，一些農產品進口規模增長速度明顯快于國內生產增長速度。2017年農產品進口增長速度是我國農業名義增長速度的4倍多。“入世”后，我國農產品國際貿易逆差不斷增加，2017年農產品國際貿易逆差超過500億美元，比上年增長30%多。

進入2018年，中美貿易摩擦呈現出不斷升級的態勢。從最終結果來看，由美國單方面挑起的中美貿易摩擦必將以協商“收場”。從長遠來看，我國農業發展必須著力提高農業對外開放水平，抓住新一輪農業科技革命機遇，多途徑提高中國農業國際競爭力。

新時代的變化，不斷給農業發展帶來機遇與挑戰。多樣化、高品質農產品消費的需求增長，是新時代農業發展的最大機遇。但是，農業發展面臨的挑戰仍舊前所未有：農業高質量發展能力無法滿足多樣化高品質需求；農業增長與資源環境保護改善不協調問題仍然十分突出，特別是農業應對氣候變化的有效性顯得嚴重不足；農戶應對氣候、市場及其他無法預期的沖擊的韌性亟待改善。

農業支持保護政策調整的國際趨勢

從歷史趨勢來看，OECD（經濟合作與發展組織）成員雖然對農業支持總量保護不斷擴大態勢，但單個農業生產經營主體獲得的支持力度呈現出下降態勢，扭曲生產和貿易的支持方式總體也趨于弱化。根據OECD監測，2015 2017年期間，OECD成員年均農業支持總規模為3170億美元，其中72%，即2270億美元用于農業生產者支持；農業生產者支持總額在農業總收入中比重下降到18%，比1995-1997年期間年均比重低12個百分點，OECD成員農民收入來源于政策支持的比重呈現出下跌態勢。OECD對世界多數國家的農業政策監測評估結果表明，各國普遍采取政策支持農業生產者，致使農業生產者提供的農產品產量或者商品量超過市場實際需求量，這是導致國際農產品價格低于均衡價格和全球農產品價格低迷的重要原因。

減少對生產和市場扭曲的農業支持保護已經成為世界趨勢。2015—2017年期間，OECD成員依據當年實際農作物種植面積和養殖動物數據計發農業支持量在農業總收入中比重下降到大約15%，而依據歷史上某個特定年份的農作物種植面積和飼養動物數量計發的農業支持量在農業總收入中比重大約占到4%左右。

從OECD成員農業支持制度改革進程來看，扭曲農產品生產與貿易的支持量所占比重下降的同時，一些國家或者地區探索實施新的農業支持方式，特別是旨在增加農業生產者收入且不以農產品產量與貿易量為依據對農業生產者的支持方式被不斷創新實施。如休耕補貼，根據環境和動物福利保護改善狀況計發農業生產者支持量，得到越來越多的重視。

美國農業支持保護制度演變的主要趨勢也值得關注。首先，美國農業支持對農業生產者收入的作用趨于下降。據資料，美國農業生產者支持量在農業總收入中比重由1995—1997年期間的12%下降到20152017年期間的10%以下；其次，美國趨于放棄選擇農產品市場價格支持手段。據估計，2015—2017年期間美國年均市場價格支持量為105.1億美元， 比1986-1988年期間年均市場價格支持量減少了12.5%， 比1995 1997年期間年均市場價格支持量減少了7.3%；第三，美國財政給予農民的補貼趨于增加。近年來美國給予農民的財政補貼不斷創歷史新高。據估計，2017年美國給予農業生產者的各類財政補貼達到396.1億美元，為歷史最高。其中，農業保險越來越受到重視。

對全面推行政策性農業保險的設想

對于糧食生產者來說，支持保護政策需要實現由過去的保護調動擴大生產積極性為主，向優化配置糧食生產資源更好滿足市場需求轉變。在農產品供求關系偏緊的條件下，為了保護消費者利益，穩定農產品價格，支撐經濟社會快速發展，持續保護調動農民擴大農產品生產積極性，增加農產品供給，農業支持保護政策主要目標選擇連年增產，這具有很強的邏輯性和合理性。隨著我國農業綜合生產能力不斷提高，且農業潛在增長速度超過人口增長速度的情況下，以及進一步擴大對外開放和堅定走農業國際化的背景下，農業支持保護政策主要目標必然要求農業生產者不斷地提高質量效益競爭力。

近年來，我國對于農業生產者的支持保護制度改革基本方向，實現了由保護調動糧農積極性向保護耕地地力的轉變，甴價格支持為主向收入支持為主的轉變，由財政支持為主向財政金融支持并用轉變，由直接補貼向風險補償的轉變。

進入新時代以來，我國越來越重視農業保險的發展，越來越重視農業保險作為支持保護手段的使用。但是，我國目前試行推行的農業保險完全依賴商業保險公司和市場化運作的弊端十分明顯：保險公司套保侵吞財政保費補貼的風險很高，農民理賠程序復雜困難，補償水平低；市場化運作農業保險，無法根本解決商業化保險公司營利目標和保護農業生產經營者利益的矛盾。如果把農業保險作為農業支持保護的一種有效手段，最理想選擇還是將農業保險回歸到政策公益性上來，放棄由商業保險公司市場化運作的做法，應主要由財政主導、農業農村主管部門參與實施政策性農業保險。商業保險公司運作的農業保險全部推行市場化，僅僅作為農業風險管理的一種補充工具，不再作為農業支持保護政策的工具或者手段。

全面推行政策性農業保險，我國可考慮承諾在現有WTO農業規則下黃箱補貼為零，以避免農業國際貿易爭端和沖突。

對于一般小農戶從事農業生產的，可考慮主要使用政策性收入保險手段，確保專門從事農業生產的小農戶收入水平高于絕對貧困線標準。凡是因自然災害和市場價格波動導致專門從事農業生產的小農戶減收的，都有財政補助到絕對貧困線標準以上水平。

對于新型農業經營主體，可考慮主要使用政策性價格保險手段。農業政策性價格保險是選擇性的且需要交納保費的，即新型農業經營主體可以參加政策性價格保險，也可以不參加政策性價格保險，且根據自身實際情況選擇交納保費金額。同時，新型農業經營主體是否具有參加政策性價格保險的資格，需要設置一定的門檻和條件。

全面推行政策性農業保險，可以考慮由財政部門主導，根據財政支持能力和小農戶收入情況及綠色農產品市場價格運行等情況確定保險賠付水平和預算支出，通過一卡通兌現到具體的農業生產經營者。同時，由農業農村行政主管部門協助提供農戶、市場價格、綠色農業生產成本等基礎數據。