國家檔案館社會危機管理

朱萬悅

“危機”是指突然發生或可能發生的危及組織形象、利益、生存的突發性或災難性事故、事件。“危機管理”以往通常應用于企業管理中，是指企業為應付各種危機情況所進行的規劃決策、動態調整、化解處理及員工訓練等活動過程。隨著國內外環境的變化，風險社會的到來和政府管理任務趨于多元，風險政務已越來越成為各國制度創新和管理改進的方向，同樣，國家檔案館也需要引入危機管理。

“檔案利用”是檔案館的最前端，也是與社會直接接觸、與百姓生活直接相關的環節。一直以來，國家檔案館以“為黨管黨、為國守史、為民服務”為宗旨，以“檔案利用零投訴”為目標，可是實際工作中發現，隨著國家檔案館逐漸敞開大門，與利用者的接觸增多，矛盾也日益增多，被學者詬病，被人民群眾投訴，甚至一些檔案館成了“被告”，坐上了法庭。這些社會負面影響正在積累和緩慢發酵，如何識別檔案利用中潛在的風險，及時采取有效措施，解決矛盾消除隱患，是擺在每個檔案工作者面前亟需破解的難題。

從檔案利用環節來說，可能出現的風險和危機可主要概括為兩個方面：一是檔案信息安全危機。大部分的歷史檔案以卷為單位保管，利用中可能因卷內含涉密文件又無法拆卷而導致涉密檔案泄密；同時利用過程中不注意對個人隱私信息的保護、利用者對檔案復制件不能妥善處理都會導致檔案信息安全危機。二是檔案館形象受損與信任危機。來館查檔者的利益訴求無法得到佐證，或因各種歷史原因相關文件未歸檔，利用需求得不到滿足可能導致檔案館形象受損與信任危機。

一、檔案利用危機產生的原因

1.館藏多元、社會利用需求多樣導致的矛盾升級

簡單地說，因檔案利用需求而產生的社會危機首先由兩大類問題升級而來：人民不滿足和人民不滿意。社會的快速變革和轉型帶來一系列嚴峻的社會問題，再加上一些歷史遺留問題，多方積累造成利益失衡、社會矛盾激化。檔案館作為機關文書的大檔案室，保管權威的政策文件，自然也成為利益訴求方的最后一根稻草。近些年，來檔案館查找政策文件的群眾增多，人民群眾的法律意識增強，對政策的需求也在增加。（見圖1）

除此之外，隨著國家檔案館的館藏量逐漸增多、館藏種類逐漸豐富，名人、婚姻、公證、房產等專業檔案、民生檔案相繼進入國家檔案館。這兩個因素交織共同構成了檔案利用風險。國家檔案館成為老百姓心中的百寶箱，只要解決不了的問題就尋求檔案館，有問題需要解決就假想一定會有政策依據支持，只要是檔案就應該在檔案館，因而檔案館最后成為矛盾的匯集點。一旦找不到相關政策或因各種制度規定無法立即利用就產生不滿甚至出現過激行為，導致檔案館形象受損或信任力下降。

2.檔案開放鑒定工作不嚴謹

檔案開放鑒定工作是檔案利用的前提，鑒定工作有效開展程度影響了檔案利用風險的大小。《檔案法》第四章第十九條規定：“國家檔案館保管的檔案，一般應自形成之日起滿三十年向社會開放。經濟、科學、技術、文化等類檔案向社會開放的期限，可以少于三十年，涉及國家安全或重大利益以及其他到期不宜開放的檔案向社會開放的期限，可以多于三十年。”這一條的規定就要求了各級國家檔案館應該及時對到期檔案進行劃控鑒定，不宜過松也不宜過緊。

過松過緊都有可能導致危機的產生。過松可能導致不該開放的內容流向社會造成檔案信息失密，過緊可能影響學者學術利用和老百姓利用政策解決待遇，致使利用者產生不滿情緒，影響檔案館形象。是否及時對到期應開放檔案進行劃控鑒定和對涉密檔案進行解密是檔案工作的重點。

3.檔案利用制度不健全、規范不清晰

檔案利用過程中的一個棘手問題就是政府信息公開條例與《檔案法》檔案利用管理規定間存在模糊區，然而這一問題往往正是可能產生利用危機的導火索。自2008年5月1日施行《中華人民共和國政府信息公開條例》（以下簡稱《條例》）以后，國家檔案館成為政府信息查閱場所，同時擔負現行文件查閱和歷史文件的保管和利用雙重職能，實際工作面臨矛盾。常常利用者手持省政府信息公開的回復“該文件已歸檔，由省檔案館保管”，要求檔案館提供相關文件的閱覽，一旦所查文件為控制件或者涉密未脫密檔案不能立即提供閱覽就表示不滿，認為檔案館理應提供，往往混淆“政府信息公開”與“檔案利用”之間的區別。《條例》以信息公開為出發點，《檔案法》以信息保管為出發點，兩者不同的初衷導致“對立”。究竟是政府信息公開背景下的檔案工作，還是檔案法調整范疇內的信息公開？針對兩者的對立，國務院辦公廳《關于施行<中華人民共和國政府信息公開條例>若干問題的意見》（國辦發〔2008〕36號）中規定：“已經移交檔案館及檔案工作機構的政府信息的管理，依照有關檔案管理的法律、行政法規和國家有關規定執行。”但是《檔案法》及其實施辦法制定在先，至今還未修訂，沒有明確給予檔案工作者有關制度保護。

除此以外，一些國家檔案館本身利用制度規定也不清晰，尤其涉及非開放檔案利用的規定不明確，容易造成與利用者的沖突。

4.檔案人員風險意識、危機意識淡薄

并不是發生在檔案館的一切事故都是危機，但是如果一件小事得不到重視可能就會導致危機的產生。檔案利用是整個檔案管理系統中的重要環節，也是檔案工作的出發點和落腳點，因而，檔案利用環節無小事。

筆者隨機向身邊同事做了一份調查，詢問“檔案利用是否存在風險”，被調查人中100%都回答存在風險。再次詢問“檔案利用環節是否存在危機”，一些人認為“危機”一詞有些“危言聳聽”。可見檔案利用危機還未引起足夠重視，很多人至今仍停留在感性認識上，還未上升為理性認識，檔案工作者的危機管理意識和能力仍然有待加強。

二、檔案利用危機評估

最好的管理是風險管理而不是應急處理，因此，國家檔案館應提前采取有效措施，控制檔案利用風險，防患于未然。國家檔案館進行危機管理的前提是根據實際情況確定危機因子開展檔案利用風險評估，從而建立風險評估體系。通過定性和定量的方式打分，通過檔案利用全流程各環節的分析，進行風險識別、風險分析及風險評價，得出檔案館危機預警結果。本文參考國家檔案局《副省級以上綜合檔案館業務建設評價標準》，擬出檔案利用環節危機評價表，便于同行自評判斷。

三、提升形象與在危機中發展

國家檔案館與政府其他服務機構一樣，它是連接政府與人民的橋梁和紐帶。既要充分發揮館藏檔案的作用，又要為社會各界提供檔案信息服務，更要確保在檔案利用各環節的安全。化危機為發展契機，提升檔案館社會形象是現階段乃至以后相當長時間里各級國家檔案館努力的方向。

1.完善法律法規與制度先行

實施危機管理，通過法制的形式予以固化，才能規范化和可持續。國家檔案局2008年出臺了《檔案工作突發事件應急處置管理辦法》。2011年國家檔案局安全風險評估指標體系研討會圍繞檔案安全制度建設、檔案安全基礎設施、評估指標體系構建等問題進行探討。這都是對國家檔案館危機管理的有益探索。

2.扎實做好檔案鑒定工作

檔案鑒定工作的開展影響著檔案利用安全和服務社會的效果，國家檔案館在極大限度地滿足利用者的需求的同時更要保證檔案的信息安全。這就要求檔案部門加強與檔案形成單位的密切合作，對于立檔滿30年的檔案及時進行鑒定劃控，明確哪些檔案開放利用，哪些限制開放。對于限制開放的檔案還需再次鑒定，區分涉密檔案與非涉密檔案。對于老百姓以解決待遇為目的的查檔需求，在不違背《檔案法》《保密法》的前提下盡可能地提供利用。

3.優化服務技能，強化檔案工作人員風險意識

檔案利用效率的高低與風險的化解，與查檔工作人員的綜合素質密切相關。檔案利用工作者對本部門檔案管理規定、館藏檔案情況以及各類檢索方法的熟悉程度，直接影響查檔利用效果。除此之外，在接待查檔利用者時，要講究溝通技巧，態度熱情、語氣溫和。要站在查檔者的角度換位思考，急群眾之所需，尤其對來館查閱政策文件的利用者，更加要耐心，在堅持遵守相關檔案利用法律法規的前提下，積極宣傳國家的方針政策，同時盡可能地為其提供救濟途徑，化解不滿情緒。

總之，伴隨著時代的發展和科技的進步，檔案事業發展進入“快車道”，國家檔案館面臨的社會風險也越來越多，做好危機管理，在“檔案人”中開展風險文化的培育和應用，增強危機處理和規避的能力，顯得重要而又迫切，各級國家檔案館應予以切實的重視。

參考文獻

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