商品房登記檔案實(shí)行“單套制”的可行性研究

智璐璐 左宏嫄

隨著城市化進(jìn)程的加快，住房消費(fèi)市場日益活躍。調(diào)查顯示，目前，全國335個(gè)地市、2853個(gè)縣區(qū)共設(shè)立3.8萬個(gè)不動(dòng)產(chǎn)登記窗口，平均每天為30多萬企業(yè)和群眾提供不動(dòng)產(chǎn)登記服務(wù)。登記數(shù)量的增長，使得作為確權(quán)的房地產(chǎn)檔案數(shù)量也呈幾何級(jí)數(shù)增長，檔案庫房館藏能力的短板效應(yīng)也日益凸顯。其深層原因，主要是當(dāng)前房地產(chǎn)登記模式：在房地產(chǎn)登記時(shí)，申請(qǐng)人需要提供所需各類材料的紙質(zhì)材料，待載簿登記后，上述材料全部數(shù)字化并移交庫房保存，即傳統(tǒng)意義的雙套制。在登記總量偏低的時(shí)代，雙套制的弊端不甚明顯，現(xiàn)行環(huán)境下，雙套制導(dǎo)致的館藏空間告急、利用效率低下、檔案管理成本劇增已成為普遍現(xiàn)象。在此背景下，基于數(shù)字化背景的單套制歸檔制度成為大勢所趨。

一、單套制的定義和特點(diǎn)

單套制是指對(duì)于由電子設(shè)備生成的電子文件，在進(jìn)行歸檔時(shí)，僅保管電子檔案，不生成和保存紙質(zhì)檔案的歸檔制度。和當(dāng)下主流的雙套制相比，單套制最顯著的特點(diǎn)體現(xiàn)在紙質(zhì)檔案的處理方式上：檔案保管單位不再保管紙質(zhì)檔案。這一顯著特點(diǎn)，一方面很好地彌補(bǔ)了當(dāng)下房地產(chǎn)檔案保管方面的短板，從根本上解決了檔案庫房空間不足的問題；另一方面，通過推行單套制，可以改變當(dāng)前商品房登記受理模式，提高登記效率，極大地方便用戶。

二、雙套制下商品房登記檔案的收集、整理和利用

不完全統(tǒng)計(jì)，目前全國的不動(dòng)產(chǎn)登記中心基本采用在受理階段要求申請(qǐng)人提供紙質(zhì)檔案，待審核發(fā)證之后對(duì)申請(qǐng)材料進(jìn)行數(shù)字化掃描的模式，即雙套制。雙套制在登記流程中所表現(xiàn)出的弊端主要有以下幾個(gè)方面：

1.商品房受理之前。現(xiàn)有模式下，由于要收取紙質(zhì)申請(qǐng)材料，群眾只能實(shí)地辦理。而目前各地登記中心的一個(gè)突出矛盾是前臺(tái)受理人員數(shù)量和辦事群眾數(shù)量的不匹配，直接導(dǎo)致不動(dòng)產(chǎn)登記量劇增。以2017年部分城市受理量為例，2017年工作日共計(jì)249天，結(jié)合表1數(shù)據(jù)，日均受理量最少的福州達(dá)到1445件，而上海甚至達(dá)到4178件，窗口受理壓力可想而知。表1數(shù)據(jù)在當(dāng)下全國不動(dòng)產(chǎn)登記的火熱背景下，極具代表性。受理量的劇增會(huì)產(chǎn)生兩個(gè)后果：一是辦理前需要預(yù)約；二是辦理當(dāng)日需要等待，其間所耗費(fèi)的巨大時(shí)間成本給用戶造成了極大不便。

2.商品房受理及審核階段。雙套制模式下，群眾在申請(qǐng)商品房產(chǎn)權(quán)登記時(shí)，需要提交商品房備案合同、發(fā)票、稅票、個(gè)人身份證明材料，在收取上述材料的同時(shí)，窗口受理人員要完成初審，即對(duì)上述材料的合法、合理性進(jìn)行審核，之后再轉(zhuǎn)由審核部門進(jìn)行復(fù)審。在各地不動(dòng)產(chǎn)登記單位，這種做法較為通行。和其他登記類別不同，商品房登記的義務(wù)人是開發(fā)公司，在核定好預(yù)售備案信息與申請(qǐng)人信息一致之后即可保證登記簿記載的準(zhǔn)確性。該類登記申請(qǐng)材料比較簡單，出現(xiàn)問題的環(huán)節(jié)比較少，完全可以撤銷初審環(huán)節(jié)，轉(zhuǎn)由審核科進(jìn)行復(fù)審，其在登記流程上可行，在實(shí)際操作中也比較合理。

3.數(shù)字化掃描階段。在所有環(huán)節(jié)中，雙套制的弊端在數(shù)字化掃描階段也較為突出。首先，在所有登記材料歸檔之后，登記部門或者受托的數(shù)字化掃描單位需要根據(jù)目錄要求對(duì)每宗房地產(chǎn)登記檔案拆裝、分類，并完成所有紙質(zhì)檔案掃描及質(zhì)檢、掛接等工作。在日均歸檔數(shù)量較多的背景下，每份檔案從掃描部門（公司）接收到最終數(shù)字化成果能被直接利用，大約需要6天時(shí)間，在此期間，檔案處于凍結(jié)狀態(tài)，調(diào)閱工作較難開展，極大地影響了群眾和登記人員的閱檔需求。其次，近年來，開發(fā)商和銀行對(duì)商品房和抵押合同的條款規(guī)定愈發(fā)詳細(xì)，群眾在辦理對(duì)應(yīng)業(yè)務(wù)時(shí)提交的合同一般都在30～50頁之間，比較繁雜的抵押借款合同，甚至達(dá)到80頁左右，這些合同在掃描過程所耗費(fèi)的人力、時(shí)間和財(cái)力成本可想而知。最后，對(duì)掃描的檔案成果進(jìn)行分析可以發(fā)現(xiàn)，掃描的文件之間重復(fù)率非常之高，不完全統(tǒng)計(jì)，可以達(dá)到40%左右。以商品房買賣合同為例，選取某一小區(qū)500戶為樣本，在用戶申請(qǐng)產(chǎn)權(quán)登記時(shí)，產(chǎn)權(quán)登記部門會(huì)收到500份商品房買賣合同，合同內(nèi)容頁中除購房人信息、房屋信息及簽名頁3頁之外，其余幾十頁內(nèi)容都完全相同。雙套制下，掃描人員要對(duì)上述幾十頁材料重復(fù)掃描500次，其中無效的重復(fù)勞動(dòng)量可想而知。

4.檔案保管階段。鑒于近年來房地產(chǎn)登記總量的暴增及房地產(chǎn)檔案全部執(zhí)行永久保存兩方面因素，館藏空間一直是各地房地產(chǎn)檔案館的痛點(diǎn)。而在所有門類的房地產(chǎn)檔案中，商品房登記檔案所占比例不容小覷。以A市為例，2017年主要門類的不動(dòng)產(chǎn)業(yè)務(wù)登記中，商品房登記量為36600余件，占主要業(yè)務(wù)登記總量的39%。在假設(shè)每個(gè)檔案館使用的都是空間利用率最高的電動(dòng)密集架及密集架使用率為100%的情況下（實(shí)際利用率一般是80%），密集架規(guī)格為5列、4層，共20個(gè)單元格，每個(gè)單元格可以排放17盒左右檔案，平均每個(gè)檔案盒存放12份商品房類登記檔案，則每年需要至少9排密集架，這為檔案館館藏的優(yōu)化和升級(jí)工作帶來了一定阻力。

5.檔案利用階段。房產(chǎn)檔案作為一類民生檔案，利用率非常之高。2016年，筆者有幸參加N市檔案工作年度總結(jié)會(huì)，對(duì)比與會(huì)各檔案館（室）統(tǒng)計(jì)上報(bào)的檔案利用數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，房地產(chǎn)檔案館一個(gè)月的利用頻次比其他檔案館一年的利用頻次之和還要高，具體表現(xiàn)在調(diào)檔用戶面廣、調(diào)檔頻率高。在調(diào)取的檔案內(nèi)容中，利用率較高的主要有購房票據(jù)（發(fā)票和稅票）、買賣合同（商品房買賣合同、存量房買賣合同等）和抵押借款合同，其中平均每份合同類檔案都有30多頁，頻繁地調(diào)取無疑會(huì)造成極大浪費(fèi)。

三、商品房類房地產(chǎn)檔案單套制的優(yōu)點(diǎn)

1.內(nèi)容簡單，有實(shí)施單套制的先天優(yōu)勢。房地產(chǎn)檔案按照業(yè)務(wù)類別的不同，可以分為商品房類房地產(chǎn)檔案、存量房類房地產(chǎn)檔案、抵押類房地產(chǎn)檔案等等。其中，商品房類房地產(chǎn)檔案內(nèi)容較其他檔案更為簡單。商品房登記的最重要環(huán)節(jié)是房屋的網(wǎng)上備案信息，在明確預(yù)售信息之后，商品房登記申請(qǐng)人屬于純獲益一方，從獲益方角度看，其提交的材料中，虛假、錯(cuò)誤的材料相對(duì)較少。目前，全國大部分省市推行的網(wǎng)絡(luò)查詢方式，為商品房類檔案的真?zhèn)螌徍颂峁┝吮憬萃緩剑驳於松唐贩款悪n案實(shí)行單套制的先天優(yōu)勢。

2.提高房地產(chǎn)登記效率。實(shí)行單套制之后，一方面對(duì)于登記申請(qǐng)人而言，免去了往返不動(dòng)產(chǎn)登記中心提交申請(qǐng)材料的成本，申請(qǐng)人隨時(shí)隨地可以通過電腦或手機(jī)登錄指定網(wǎng)址，按照商品房登記所需材料，依序上傳數(shù)字化申請(qǐng)材料即可；另一方面對(duì)于不動(dòng)產(chǎn)登記部門而言，最大的優(yōu)點(diǎn)就是減輕了工作壓力。粗略統(tǒng)計(jì)，商品房業(yè)務(wù)在所有業(yè)務(wù)中占比約39%，實(shí)行單套制之后，前臺(tái)受理人員的收件壓力相應(yīng)下降約39%，節(jié)省的時(shí)間可用于辦理其他類別登記，縮短其他業(yè)務(wù)申請(qǐng)人的等待時(shí)間，優(yōu)化整體的不動(dòng)產(chǎn)登記流程，提高登記效率。

3.有效降低房地產(chǎn)檔案館的館藏壓力。解決房地產(chǎn)檔案館館藏空間問題，必須在檔案收集階段著手。傳統(tǒng)管理模式下，紙質(zhì)檔案地位無可取代，因此，任何解決館藏空間的方式都無法達(dá)到釜底抽薪的效果。數(shù)字檔案時(shí)代，基于電子檔案的法律效力，完全可以弱化紙質(zhì)檔案的作用。實(shí)施單套制之后，檔案館不再接收商品房登記的紙質(zhì)檔案，理論上節(jié)省了館藏近40%的空間，從根本上解決檔案館的空間難題。

4.為房地產(chǎn)檔案數(shù)字化工作減壓。在商品房登記受理階段，由申請(qǐng)人通過各自客戶端直接提供符合規(guī)定的數(shù)字化檔案，待審核載簿之后將其直接歸檔，壓縮了登記中的受理、掃描及移交環(huán)節(jié)。對(duì)于掃描部門而言，一方面可以節(jié)省商品房類檔案數(shù)字化的各項(xiàng)成本；另一方面，可以用結(jié)余的資源集全力處理其他門類檔案，加快其他門類房地產(chǎn)檔案的數(shù)字化進(jìn)程，將之前6天的數(shù)字化時(shí)間縮短至4天或更短，方便群眾和工作人員及時(shí)調(diào)檔。

四、商品房登記檔案實(shí)行單套制需要解決的問題

商品房類檔案實(shí)行單套制，是對(duì)之前登記模式的徹底變革。在推行之前，需要解決以下幾個(gè)問題：

1.明確提交材料的方式。確定申請(qǐng)材料的提交方式是房地產(chǎn)檔案實(shí)行單套制的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)。商品房登記檔案實(shí)行單套制的目的是提高房地產(chǎn)登記效率。因此在提交方式的確認(rèn)上，應(yīng)從申請(qǐng)人角度出發(fā)，盡量降低登錄門檻，允許通過電腦、手機(jī)等多種方式登錄屬地的不動(dòng)產(chǎn)登記網(wǎng)站，選擇業(yè)務(wù)類別，根據(jù)提示依次上傳各類申請(qǐng)要件。待上傳完畢，即完成了傳統(tǒng)意義上的登記受理工作。

2.明確提交材料的格式。雙套制背景下，紙質(zhì)檔案的掃描有一系列的標(biāo)準(zhǔn)，如：掃描分辨率應(yīng)不小于200dpi，存儲(chǔ)格式應(yīng)該是TIFF、JPEG等通用格式。單套制下，申請(qǐng)人在上傳材料時(shí)也應(yīng)遵循上述標(biāo)準(zhǔn)，不動(dòng)產(chǎn)登記中心可對(duì)圖片的格式進(jìn)行設(shè)置，申請(qǐng)人提交數(shù)字化材料后，只有符合條件才可以進(jìn)行下一步，從源頭上保證了電子檔案的質(zhì)量。

3.明確提交材料真?zhèn)蔚暮硕ǚ绞健ｋp套制下，材料的真?zhèn)螌徍撕驼J(rèn)定是登記工作重點(diǎn)，單套制下亦如此。目前的商品房登記需要提交商品房買賣合同、購房發(fā)票、契稅票、不動(dòng)產(chǎn)登記證明單、申請(qǐng)人身份證明材料及銀行的抵押貸款合同。上述項(xiàng)目中，商品房買賣合同的審核工作最為基礎(chǔ)和重要。目前，國內(nèi)商品房普遍實(shí)行預(yù)售合同備案制度，每套房屋隨機(jī)配發(fā)一個(gè)合同備案號(hào)，并印制在合同上。驗(yàn)核時(shí)登錄商品房合同備案機(jī)構(gòu)指定網(wǎng)址，輸入合同備案號(hào)即可驗(yàn)證購房人、房屋等基本信息與提交信息是否一致。

購房發(fā)票、契稅票所載信息的核定，一方面可以通過網(wǎng)上備案合同進(jìn)行核定，另一方面，目前很多省市開通了電話和網(wǎng)絡(luò)查詢途徑，對(duì)于部分存疑信息，審核人可通過上述途徑確保票據(jù)的真實(shí)性。對(duì)于不動(dòng)產(chǎn)登記證明單而言，其發(fā)證單位是不動(dòng)產(chǎn)登記中心，真?zhèn)魏硕ǜ鼮楹唵巍?/p>

4.明確電子檔案法律效力。紙質(zhì)檔案時(shí)期，檔案界普遍遵循“原件優(yōu)先”原則，即檔案的證據(jù)性依附于紙質(zhì)檔案之上。近幾年，隨著電子文件的盛行，國際和國內(nèi)已開始實(shí)施對(duì)電子檔案的相關(guān)法律進(jìn)行調(diào)整。2004年通過的《中華人民共和國電子簽名法》第二章第五條提到“符合下列條件的數(shù)據(jù)電文，視為滿足法律、法規(guī)規(guī)定的原件形式要求：（一）能夠有效地表現(xiàn)所載內(nèi)容并可供隨時(shí)調(diào)取查用；（二）能夠可靠地保證自最終形成時(shí)起，內(nèi)容保持完整、未被更改。”2013年修改執(zhí)行的《中華人民共和國刑事訴訟法》，在第五章證據(jù)中明確規(guī)定，證據(jù)包括：視聽資料、電子數(shù)據(jù)。進(jìn)一步增強(qiáng)了電子文件的法律效力。以上種種，都為電子檔案的證據(jù)性提供了強(qiáng)有力佐證，夯實(shí)了電子檔案的法律效力。

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