澳大利亞數字連續性20200政策研究

趙宇

[摘要]論文主要介紹作為數字連續性2020政策核心內容的三大原則：信息是有價值的；信息以數字方式進行管理；信息、系統和流程是可互操作的。基于這些原則，提出國家檔案館主導并形成信息治理單元、效益觀下驅動數字信息單套制管理、參與推進政府業務活動的數字化運行、合作推出可互操作的最小元數據集、清晰的任務規劃和時間節點倒逼執行等觀點。

[關鍵詞]數字連續性數字信息電子文件管理

[分類號]G279

Study on the Digital Continuity 2020 Policy of Australia

Zhao Yu

（Information and Archives of Shanghai University， Shanghai， 200444）

Abstract： The paper mainly introduces three principles of the Digital Continuity 2020 Policy： information is valued；information is managed digitally；information， systems and processes are interoperable. Based on these principles， the paper puts forward some opinions，including the national archives playing the leading role and forming the information management unit， driving the digital information single set management under the benefit view， participating in and advancing the digital operation of the government business activities， cooperating with the interoperable minimum metadata set， and formulating clear task planning and time nodes then forcing the execution.

Keywords： Digital Continuity； Digital Information； Electronic Records Management

目前，澳大利亞正在實施文檔管理的數字連續性2020政策，為我國探索電子文件的單套制管理模式和文檔管理的數字轉型提供了有益經驗。2015年澳大利亞國家檔案館發布了數字連續性2020政策[1]（下文簡稱數字連續性政策），所謂數字連續性[2]是指維護和管理數字信息的一種方式，以確保數字信息在需要的時候可以使用。對于需要信息的人而言，數字連續性應確保信息是完整的、可獲取的和可用的，也確保信息的保存時間不再長于需要。其中，信息可用是數字連續性的最終目的，具體指：當你需要它的時候找到它；當你需要它的時候打開它；可按照你需要的方式利用它；知道它是什么和表達了什么，并信任它的內容。

1政策基礎

1.1理論基礎

數字連續性政策的理論基礎可追溯至文件連續體理論。文件連續體理論的提出是“基于電子文件大量增加、文件自動化管理和滿足未來多元化信息需求的數字化環境”[3]，其以數字化環境為時代背景，與數字連續性政策以數字信息發展為時代背景相匹配。孫芳芳認為文件連續體的意義在于“提供了‘綜合的思維方法，促使文件管理者和檔案工作者的積極合作，不再需要文件實體移交進館”[4]，這些理論正在為數字連續性政策導航并逐步落地實施。最后文件連續體理論是關于文件運動的理論，其構建的多維坐標模型展現了文件運動的過程，綜合體現了文件運動在時空延伸上的連續性和整體性，這一理論內涵與該政策的數字“連續性”宗旨契合。

1.2政策基礎

數字連續性政策是數字轉型政策[5]的延續。2011年7月澳大利亞國家檔案館發布數字轉型政策（Digital Transition Policy），并由澳大利亞國家檔案館牽頭執行，其目的是推動澳大利亞政府機構從紙質文件管理向數字信息和文件管理轉型，以提高行政效率，主要內容是對各文件形成機構、國家檔案館、澳大利亞政府信息管理辦公室這三大實施主體的職責提出了具體要求。另外，2013年一項補充政策，要求2015年后（即從2016年開始）需移交到國家檔案館的文件必須是數字格式，不需移交的則由機構以數字格式管理，“這意味著聯邦政府的數字信息與文件管理改革并不局限于占文件總量5%左右的具有檔案價值、最終將被移交到檔案館永久保管的文件，而是擴大到了機構內所有信息和文件的管理。”[6]

2數字連續性2020政策內容闡述

數字連續性政策由澳大利亞國家檔案館負責領導實施，其目的是通過該政策將信息治理原則和做法融入各機構（包括政府機構和企業）的工作及其治理安排中，以達到“優化政府程序和服務的提供；實現經濟和社會效益的信息重用；保護澳大利亞人的權利和權益”[7]，最終促進整個澳大利亞政府和各機構內部采取一致的信息治理辦法。該政策的重點內容在于明確數字信息管理三大原則及其實施路徑。

2.1原則一信息是有價值的

意義：首先，澳大利亞政府信息是關鍵的戰略資產和經濟資源，信息與金融、資產、設備一樣重要，它可使公眾了解政策和時論，確保可問責性，以及了解政府如何開展業務。其次，數字信息可提供更高效的數字服務，增加信息共享的機會，改進業務決策，也為流程和服務的重新設計和創新創造新的機會。數字信息作為一項戰略資產進行管理，以推進澳大利亞政府的數字轉型計劃，并確保滿足其他機構的治理要求，如安全、隱私、質量和可訪問性等。最后，信息被合理地創建、管理、描述和存儲后，信息的潛在價值就會增加，信息的未來價值取決于它被使用、重用和共享的能力。

執行目標：一是機構負責人負責機構的信息治理，機構已經實施了信息治理框架并對信息治理狀況形成年度報告；二是信息被有效地創建、存儲、使用和管理，如果不再需要可進行說明性銷毀；三是各機構有適當的政策、程序、標準、控制和指標，以確保業務、信息管理和立法要求得到滿足，風險得到管理；四是信息管理人力資源規劃和能力發展將使各機構能夠獲得有相應技能的信息管理人員，并使代表澳大利亞政府機構行事的雇員和第三方履行其信息職責。

行動及完成時間如表1所示。

案例：澳大利亞國會預算辦公室在建立數字文化方面有突出表現。該機構從成立之日起，就建立起了一種數字文化，這要歸功于國會預算辦公室的各級領導。由于各級領導十分重視數字環境，并且在日常工作中不斷地利用電子文件和數據管理系統（EDRMS），并期望其他工作人員也如此，于是該機構會審查關于此系統個人使用情況的報告，該報告確認所有工作人員都將系統用作獲取、存儲和處理信息的主要工具。同時在制定與文件管理有關的政策時，會咨詢工作人員，以確保最大限度地提高工作人員的意識和遵守率。

2.2原則二信息以數字方式進行管理

意義：首先，發展頭尾相連的數字工作流程，為各機構能建立更成熟、更有效的程序和服務提供機會，這樣使得公眾能夠直接和有效地參與，同時為流程改進和創新提供機會。其次，創建和收集數字信息并將其保持在可利用的數字形式的工作流程中，能對用戶和政府行為做出更好的響應，而且以數字格式保存的數字信息更便于使用，更容易共享，成本更低。最后，以紙張和其他模擬形式保存的數字信息可能導致效率低下，如不必要的重復、增加存儲成本、不可靠或無法訪問的信息，這些信息難以找到和有效益地共享或支持業務連續性。

執行目標：一是各機構都有完全數字化的工作流程，并在需要的情況下以可獲取的數字格式保存信息；二是機構默認以數字方式工作，并將模擬或不成熟的數字流程過渡到高效成熟的數字流程，從而最大限度地提高信息價值；三是對機構業務有益時，需將模擬格式的信息遷移到數字格式。

行動及完成時間如表2所示。

案例：聯邦法庭是澳大利亞首個將正式法庭文件全部數字化的法庭，完全取代了紙質的法庭文件。這一過程是利用定制的現成技術來實現的，并形成電子法院文件系統（Electronic Court Files，簡稱ECFs），該系統處理的是法院所提交或創建的所有文件的全數字文件，并可與遺留的系統（如案例管理數據庫）進行互操作。在ECFs中，文件以安全的PDF格式對文件進行編碼，包括保存和處置代碼，還花了大量時間為文件定義命名約定和編寫描述符，同時還使用元數據提升文件的保留、處置和存儲的效率，從而使整個法庭的工作更具有一致性和責任性。

2.3原則三信息、系統和流程是可互操作的

意義：首先，澳大利亞政府的數字轉型舉措將促進政府服務被更簡單、更快捷地使用，這些舉措是通過可互操作的信息、系統和流程來實現的，這樣可降低信息共享成本和難度，提高信息質量，減少不必要的重復，減少政府結構改革的影響。其次，實現互操作的信息、系統和過程是需要時間的，互操作性需從初始階段就被規劃、設計和集成。

執行目標：一是機構具有可互操作的信息、系統和流程，并符合短期和長期管理的標準，這些標準包括描述信息（文件管理元數據）、信息質量、文件和數據格式；二是機構對業務系統進行了信息管理功能評估，以確保只要有需要信息便是可獲取和可利用的，并且符合業務成果和風險；三是澳大利亞政府流程包含了信息治理要求和規范，以確保信息、系統和服務符合標準，信息保持可查找、可共享和可重用。

行動及完成時間如表3所示。

案例：以國家地圖的開放政府數據為例。國家地圖是一個公共工具，用于訪問和映射開放數據以及用戶的私有數據，其主要為數據提供了基于地圖的視圖，在地圖上查看選定數據通常直接從相關政府部門或機構訪問。國家地圖的設計側重于互操作性和開放源代碼，并通過系統和過程利用來增加信息的價值，其開放源軟件可以在GitHub平臺上獲取。國家地圖要求以一種特定的方式格式化數據，以便機器可讀，在空間上顯示，且數據格式需與澳大利亞和國際數據標準兼容。

3經驗借鑒與啟示

3.1國家檔案館總領并形成信息治理單元

澳大利亞數字連續性政策的主要制定者是國家檔案館，其總領著數字連續性政策的推行。總領機構下還形成了以各個機構為支撐點的信息治理單元，這些信息治理單元確立了包括信息治理委員會、信息治理框架、首席信息治理官、專業的信息管理人員等在內的信息治理體系。這也值得我國借鑒，一是在未來的信息治理中發揮檔案館在管理格局中的主體作用，《政府信息公開條例》實施以來，檔案館已經在我國政府信息公布中發揮了重要作用，再者，檔案館還保管著絕大部分的政府信息，我國檔案館作為信息治理的主體單位，具備這樣的現實條件和歷史基礎，自然而然，國家檔案館便是總領者。二是重視形成信息治理單元，并在各信息治理單元內建立完整的信息治理人員框架和責任框架，以明確的信息治理人員體系來推動信息治理。

3.2效益觀下驅動數字信息單套制管理

數字連續性政策追求效益觀下數字信息單套制管理目標：一是數字信息的單套制管理能夠產生更多效益，如減少紙質文件的存儲成本、滿足社會方便快捷的信息利用需求等。二是以效益觀念驅動各機構執行數字連續性政策，進行數字信息和文件管理的改革，轉變行政方式。效益觀下驅動數字信息單套制管理也提供了有益經驗。我國的數字信息雙套制管理模式已產生了不少弊病，如繁瑣的“打印”造成工作效率低下、數據鏈斷裂等問題，部分機構對于能解決這些弊病的數字信息單套制管理，有著較大的期待。同時，一些機構雖然受到雙套制管理模式的困擾，但由于對單套制保存風險的忌憚，對單套制管理存在著質疑和拒絕心態，那么更應該用效益的目標來激發這些機構的行動，更新數字信息管理方式。

3.3參與推進政府業務活動的數字化運行

于2020年實現100%政府業務活動數字化運行是數字連續性政策的目標之一，這意味著包括授權和批準在內的業務流程都是數字化完成的。數字時代下數字信息的便捷性使得在紙質業務流程基礎上建立的數字業務流程被提上了日程，此種情況下我國政府部分業務活動是通過數字化運行的，但并非全部的業務活動，許多業務活動仍然是基于紙質業務流程的。鑒于此，我國各省級檔案局（館）可聯合嵌入在政府機構中的檔案室，選擇試點的政府機構，參與推進政府業務活動的數字化運行，率先開展數字連續性這一制度創新。并且幫助制定逐步完成業務活動數字化運行的總體目標和實施計劃，以及相關的技術、標準等，從而推動該政府機構使用數字授權和數字工作流程進行常規的決策，最后達到機構業務活動、決策和授權以數字方式記錄。

3.4合作推出可互操作的最小元數據集

數字連續性政策核心內容的原則三中，為了實現信息、系統和流程的互操作，推出了包含9個元素的最小元數據集（如表4所示）。最小元數據集使得各政府機構可輕松地捕獲、檢索和處理元數據，方便相互的信息遷移以及支持政府間的互操作性和信息共享。我國國家檔案局發布的《文書類電子文件元數據方案》推薦標準包含88個元數據，該方案的元數據數量較多并且只是推薦性而非強制性，難以保證其他機構在參考時選擇一致的元數據元素，這樣實際上使得各機構形成并實施了不同的元數據標準。因此，我國急需統一推出以可互操作為目的的最小元數據標準，考慮到地方檔案局（館）行動力較強，因而可跨越地域，根據實踐經驗合作推出最小元數據標準，并爭取國家檔案局的制度認可，從而將各機構元數據標準中須包含最小元數據標準作為強制性要求，并允許在此基礎上根據自身需要進行擴展，從而為未來我國政府層面的信息資源整合及互聯互通打下重要基礎。

3.5清晰的任務規劃和時間節點倒逼執行

數字連續性政策為每一原則都提供了清晰的任務規劃和時間節點，值得借鑒。這樣的設計一方面形成目標倒逼機制，“一是從文件后端向文件前端和中端倒逼，即從文件移交和長期保存的數字化向文件形成、管理、使用的數字化倒逼；二是從目標向過程倒逼，即以具體時間表為最后期限，倒逼相應法律、管理、技術等措施的出臺和實施，將目標落地并可操作化。”[9]這種倒逼機制值得我國在制定相關政策時學習。倒逼機制不僅促使各機構更有效率地執行數字連續性政策，而且給出執行該政策的清晰任務和時間節點，能避免各執行機構費時從模糊政策中摸索出明確行動的時間和任務，從而幫助各機構快速啟動執行該政策。

參考文獻

[1][7]National Archives of Australia. Digital Continuity 2020 Policy[EB/OL].[2018-04-01].http：//www.naa.gov.au/information-management/digital-transition-and-digital-continuity/.

[2]National Archives of Australia. Digital Continuity Plan[EB/OL].[2018- 04- 01].http：//naa.gov.au/Images/12.02.05% 20Digital%20Continuity%20Plan%20web_tcm16-52027.pdf.

[3][4]孫芳芳.“文件生命周期”到“文件連續體”的演變及其思考[J].檔案學通訊，2010（4）：25-29.

[5]National Archives of Australia. Digital Transition Policy[EB/OL].[2018-04-02].http：//www.naa.gov.au/information-man- agement/digital-transition-and-digital-continuity/digital-transitionpolicy/index.aspx.

[6][9]馬林青.國外政府電子文件管理規劃分析及經驗借鑒——以美國、澳大利亞文件管理的數字轉型為例[J].檔案學通訊，2015（5）：73-77.

[8]National Archives of Australia. Minimum metadata set[EB/OL].[2018-04-02]. http：//www.naa.gov.au/information-management/digital-transition-and-digital-continuity/information-is-interoperable/metadata/index.aspx.