強化現代工程管理 打造品質工程平臺

張鳳霞

中國道路交通的發展是人類筑路史上的奇跡。自1988年滬嘉高速通車以來整整30年，中國建成了世界上最大的高速公路網絡，也建造了世界上最多、最復雜的隧道和橋梁工程，讓所有不可能的天塹變成了通途。以江蘇高速公路建設為例，截至2017年底，全省已建成高速公路4688公里、過江通道14座，優良率達100%，形成了國內領先的現代化公路網絡和服務體系。

發達便捷的高速公路支撐著江蘇強大而持久的經濟社會活力。當蘇通大橋、泰州大橋、寧杭高速等一大批交通重點工程榮獲國際、國內大獎，世人驚嘆這些騰飛的巨龍越來越賞心悅目、越來越親和環境的時候，卻無從知曉它們背后是跨領域、跨行業、多學科集成的管理與技術的系統性進步。這其中，高速公路檔案工作多年來積極發揮服務、保障、促進功能，實現了檔案管理與工程建設的同步發展，為項目建設質量、安全管理和營運養護提供了基礎性支撐。

黨的十九大明確提出建設交通強國的宏偉目標，高速公路建設開啟了從快增長向高質量跨越、從“合格率”向“滿意度”提升的新征程，必將對新一輪高速公路建設項目檔案和營運養護檔案的管理產生重大影響。理解新形勢下高速公路檔案管理的法定職責和目標任務，探索新平臺下檔案管理理念、管理機制、管理方法的創新轉型，是新時期全面提升高速公路檔案管理品質的重要課題。

一、高速公路檔案工作的歷史路徑與現狀分析

高速公路檔案是其全生命周期過程中形成的具有保存價值的各類文件材料的集合體，是高速公路項目建設養護、營運管理、維權審計等工作的基石與保障。現階段因管理體制不同而形成相對獨立的兩部分內容，即高速公路建設項目檔案管理和高速公路營運養護檔案管理。

1.項目檔案管理實現與工程建設同步實施

高速公路被譽為通向現代化的橋梁，中國高速公路建設雖然起步晚了半個世紀，但30年輝煌歷程邁出了一個個令人贊嘆的腳印。作為國家重大交通基礎設施，高速公路建設項目檔案管理既有重點建設工程檔案管理的一般特點，又與高速公路發展獨特的歷史路徑密切相聯。集中體現在以下三個方面：

一是國家政策法規的強制約束與相關部門合力監管。鑒于重點建設項目在國計民生中所居之重要戰略地位，國家對重點項目檔案始終有明確的管理要求和監督措施。早在第一個五年計劃期間，全國900多個大中型建設工程都設立了“中央資料室”，集中保管基本建設、儀器設備和產品檔案。改革開放后，國家計委、國家檔案局于1985年和1992年兩次召開“全國重點建設項目檔案資料座談會”，相繼出臺了《國家重點建設項目檔案管理登記辦法》等3個文件；隨著國家法制建設的進一步完善，在交通工程建設領域和檔案專業管理領域制定了一系列法規規章和強制性標準，現行的高速公路項目檔案管理依據《交通檔案管理辦法》《公路工程竣交工驗收辦法實施細則》《公路水運工程質量監督管理規定》組織實施，形成了交通運輸管理部門主導、檔案專業管理部門協同的行業管理模式。

二是規范化標準化建設起步早、起點高。高速公路作為現代文明的產物，初次遭遇小農經濟思想，曾引發了激烈的觀念碰撞。經歷15年漫長爭議，開工建設的第一條高速公路，不僅是一個工程項目的最終實施，而且是沖破傳統觀念的象征，從此開啟了超常規跨越發展的高速時代。1993年通車的京津塘高速，是第一條國家正式批準，第一條世界銀行貸款、國際公開招標的高速公路，第一次按照國際慣例“菲迪克”條款建設管理，為高速公路項目樹立了現代項目管理體制的典范，也為項目檔案管理搭建了符合管理技術標準和質量要求的框架和途徑。20世紀90年代，江蘇高速公路與橋梁建設項目，“建精品工程，創精品檔案”“一流的工程管理、一流的工程質量、一流的檔案資料”的訴求已成共識。可以說，高速公路項目檔案工作一開始就站在對標專業化與規范化的高起點上。

三是管理體制機制在實踐中不斷探索創新。亞洲金融危機之后推行的積極財政政策，成就了交通基礎設施建設的“中國速度”。江蘇高速公路在“十五”“十一五”“十二五”持續快速推進中，多年工程建設質量安全管理經驗的結晶，現代工程管理理念的繼承與豐富，形成了較為完整、卓有成效的工程項目檔案管理體系。第一，堅持“創一流檔案”目標，項目檔案納入工程管理體系，實現了工程檔案管理的規范運作和有效控制。第二，項目檔案編制質量進一步提高。對項目檔案全程控制的核心落實于準確把握業務流與信息流的檔案業務規范和技術標準，形成了國內首家高速公路項目檔案管理地方標準。第三，優化配置有限的人力資源。培養了一批業務精、能力強、素質高的業務骨干，轉戰于各個建設現場，帶動了工程建設項目檔案管理整體水平的提高。第四，強化檔案資源建設，項目檔案為工程質量監督、檢查管理和跟蹤審計提供了可靠的依據，也成為后續工程建設與科技創新的有力支撐。 2012年，滬蘇浙高速公路獲國家檔案局“全國建設項目檔案管理示范工程”；2014年，寧淮高速公路獲交通運輸部首批“交通建設項目檔案管理示范工程”。

2.營運養護檔案顯現綜合管理價值

隨著高速公路投入營運規模的不斷擴大，對營運養護檔案的有效管理和綜合運用，成為提高高速公路管理水平不可或缺的重要一環。近年來，高速公路與橋梁管理公司已普遍加強營運和養護檔案的綜合管理，提高規范化、標準化、信息化管理水平。

一是強化頂層設計。近年來，江蘇交通控股集團及旗下38家路橋公司聯合江蘇省檔案局、南京大學課題組共同組織實施《高速公路營運養護文件歸檔與檔案移交技術規范》研究。針對營運養護檔案管理對象較為分散、獨立，缺乏一個綜合的規范體系來匯總和概括營運養護過程中不同部門、單位所形成的文件材料，通過檔案的形成過程分析、文件質量管控要求及分類方案研究、用表規范及表格填寫真實性控制研究等，對營運養護過程中文件的歸檔與檔案的移交提供一個嚴謹、規范、科學、統一的執行標準。

二是加快檔案信息化建設，成為信息集成系統運用的典范。揚子大橋公司作為1992年江蘇交通基礎設施項目第一批股份制試點企業，檔案已成為公司各項活動特別是橋梁養護的重要保障，運營年限的增加更加突顯了檔案的利用價值，檔案的利用范圍、深度、對象在不斷延伸擴大。為此，公司將數字檔案室建設納入信息化建設整體規劃，明確檔案系統在公司信息化系統中的定位與職能，建成運用現代信息技術固化檔案工作業務流程，對工程項目、重大活動、調度系統、橋梁管理系統、數據中心重要經營管理數據資源進行整合，并通過網絡提供檔案信息共享服務的集成管理系統平臺。2018年，公司被批準為國家檔案局企業數字檔案室試點單位。

三是發揮資源保障作用，推進營運養護工程管理創新。泰州大橋公司運用路橋養護檔案與項目檔案數據，完成《泰州大橋養護規劃研究》，獲得2015年度中國公路學會科技進步獎二等獎。項目著眼于涵蓋多塔連跨懸索橋等特殊復雜結構的養護需求，形成了包含橋梁、路面、機電、文檔、人員、制度等在內的全面養護體系規劃；基于特大型橋梁工程養維數據，編制了養護歷程表，為泰州大橋預防性養護需求的開展提供了科學的定性化和定量化的參考依據；提出了懸索體系橋梁未來數字綜合信息化平臺建設目標，為實現多源數據的集成與共享奠定了基礎。

3.存在的問題與不足

一是檔案法規規章落實不到位，全過程監管執行不力，驗收前突擊整理，影響了項目內業務資料的形成質量和檔案管理水平。

二是個別參建單位對項目檔案管理工作重視程度不夠，過多依賴外包服務，檔案編制質量水平有待提高。

三是相關從業人員配備不足，專業素質與經驗欠缺，項目檔案編制進度及質量控制難度加大。

四是營運和養護檔案提升空間大，但缺乏相應的業務標準和指導意見。

所有這些不外乎觀念意識、制度執行與從業者素質高低幾方面，如何提供科學的系統性的制度與機制保障，如何強化項目檔案管理內在的驅動力，是完善高速公路檔案管理的根本著眼點。

二、新發展階段高速公路檔案管理的機遇與挑戰

當前交通運輸已由高速增長階段轉向高質量發展階段，江蘇省交通運輸廳提出了建設“交通強省”的目標，2020年要基本建成安全暢通、集約高效、便捷公平、智慧綠色的現代綜合交通運輸體系，其中綜合交通基礎設施總體達到世界先進水平。新的發展階段，高速公路檔案管理面臨新形勢、新需求、新動力、新挑戰。

1.高速公路建設迎來新一輪黃金機遇期

“十三五”是交通運輸基礎設施發展、服務水平提高和轉型發展的黃金時期，高速公路建設迎來新一輪的發展機遇，下一步將優化完善高速公路網絡，加快過江通道建設，推進省際互聯互通和瓶頸路段擴容，為交通強省建設提供有力支撐。2018年，江蘇省交通工程建設局計劃完成投資140億元，建設管理項目達32個，承擔了全省新增高速公路、改擴建高速公路以及多座跨江大橋建設任務，規模之大、項目之多，創交建局歷史新高。工程預計產生10萬余卷項目檔案，管理任務重、要求高、壓力大，但一批重點骨干項目和集約化、一體化管理模式為提升項目檔案管理水平創造了良好的外部條件。

2.創建品質工程將促進檔案管理機制轉型

聚焦高質量發展，創建品質工程成為必然的選擇。2016年交通運輸部出臺《關于打造公路水運品質工程的指導意見》，2017年印發《公路水運品質工程評價標準（試行）》。“品質工程”理念，體現建設與運營維護相協調、工程與自然人文相和諧、工程實體質量與服務質量相均衡，是新時期高速公路發展的根本方向。2017年，江蘇交通品質工程創建工作已經啟動，確定了創建提升工程品質的6大行動和27項重點工作任務，積極開展江蘇省高速公路建設管理標準體系研究，不斷打造交通品質工程的江蘇新樣板。在新的技術與管理平臺上，項目檔案管理的制度約束和標準規范運行將得到進一步強化和落實，真正實現項目文件材料的全流程控制和全過程管理。而項目檔案管理在意識、理念、內涵和專業儲備上何以應對則是一個切實的挑戰。

3.新的發展方式進一步彰顯項目檔案的重要性

隨著新的發展方式、發展理念的全面推進，政策環境等因素的制約增強，資源節約、生態環保、民生保障等社會責任越來越重，政府和社會對安全工作的要求越來越高。這些在客觀上都將成為加強項目檔案管理，維護項目檔案完整性、準確性與安全性的硬性約束。另一方面，項目檔案的監管范圍和復雜性將進一步加大，要求更高。隨著集中建設管理的項目比重降低，重心下移的項目法人管理很可能導致監管職能與職責不明確、管理能力和經驗欠缺的現象，項目檔案的安全風險加大。謀劃與推進新形勢下高速公路工程項目檔案管理已成當務之急。

4.高速公路檔案管理呈現新的發展趨勢

打造品質工程、走高質量發展之路的核心是踐行現代工程管理理念。從行業管理的角度看，今后一段時期，高速公路建設管理工作將以《交通運輸企業安全生產標準化建設評價管理辦法》《公路水運品質工程評價標準（試行）》等為重要抓手，推進“發展理念人本化、項目管理專業化、工程施工標準化、管理手段信息化、日常管理精細化”五位一體的管理體系。同時，隨著《建設項目電子文件歸檔和電子檔案管理暫行辦法》《建設項目檔案監督指導工作指南》《歸檔文件整理規則》《紙質檔案數字化規范》《錄音錄像檔案數字化規范》等一系列新的檔案行政規章和行業標準的頒布，高速公路檔案的管理正在走向全流程、精細化、規范化、標準化與信息化的軌道，并逐步與“品質工程”新理念下加快推進現代工程管理的要求接軌。考慮到“品質工程”堅持示范帶動、統籌實施的發展路徑，新的政策環境下，高速公路檔案管理呈現出新的發展趨勢：檔案管理的意識進一步增強，檔案管理職能充分拓展，管理規范、標準進一步精細化、程序化，營運養護檔案的管理成為新的熱點，檔案信息化管理需求更加迫切，建立與現代工程管理相匹配的高速公路全生命周期檔案工作體系和信息協同機制成為新的目標方向。

三、新時代背景下高速公路檔案管理的思路與對策

新時代建設交通強國的目標，從全局和戰略高度指明了高速公路工程建設管理水平提升的發展方向。打造品質工程，既是推動高速公路工程質量安全水平的躍升，更是一次理念觀念的轉變，而工程檔案是工程建設管理一切行為得以有效開展的基本手段和合法依據，其基礎支撐作用在信息技術條件下得到更加充分的體現。新時代的高速公路檔案工作必須立足新起點，以更加開闊的眼光和更加敏銳的意識，緊跟新一輪現代化交通基礎設施建設的目標要求，順應現代工程管理的發展趨勢，在理念創新、管理創新和體制機制創新上多下功夫。具體言之，需要強化兩個意識，確立三個理念，著力四個提升。

1.強化兩個意識

一是強化責任意識，依法依規落實檔案責任主體。明確項目法人負責制，明確項目檔案工作納入合同管理，實行“誰經辦、誰歸檔”的原則，明確監理、施工單位做好工程原始資料的收集、整理工作的相關責任。在推行現代工程管理中，項目法人要承擔起工程管理第一責任人的職責，切實履行建設管理職責，同時在制度、流程和運行機制上落實各項責任具體要求，樹立合同的權威性和嚴肅性。

二是強化問題意識。以問題為導向，認真分析梳理項目檔案工作存在的不足和隱憂，厘清哪些是外部環境變化帶來的制約因素，哪些是管理不力、沒有形成有效的落實機制，哪些是專業管理能力和人員素質不到位。反復發生的問題可從規律上找原因，普遍發生的問題則在體制機制上找根源，積極探索檔案管理制度、管理方法和管理手段創新。

2.確立三個理念

現代工程管理已不僅是傳統的以投資、進度、質量控制為主要內容的“鐵三角”式管理，而是將原有的以技術管理活動為主要內容轉變為經濟與社會的綜合管理，管理對象延伸到高速公路全生命周期，質量控制全面向ISO9000和ISO14000系列發展，項目檔案也要順應新趨勢，建立項目檔案管理理念新思維。

一是價值理念。對項目檔案及項目檔案工作的理解，長期以來被看作工程瑣碎的末端，檔案的價值往往指向歷史的、靜態的、潛在的。事實上，檔案的價值是現代性最根本的體現，任何個人或組織，其主體性的界定——身份、資質、資產、權益等等均依賴于檔案，其社會交往的媒介是檔案，社會契約的存在是檔案，檔案構成了現代社會的管理工具。顯而易見，對于高速公路而言，項目檔案體現多重價值。法定證據價值：現代工程管理理念下的工程質量，是一系列精確的評價體系，指符合國家法律、法規、技術規范標準、設計文件及合同規定的特性綜合。核心資產價值：涉及其生命周期的項目成立注冊、投資者關系、資產管理等證明，科學技術創新、自主知識產權及“品質工程”認證等。知識資源價值：知識保障和文化軟實力的重要資源，信息協同與共享必不可少的要素。

二是法規遵從理念。“法規遵從”要求組織每一個流程都經得起法律檢驗和追溯，并且能提供最佳證據——檔案。項目檔案管理確立法規遵從理念，意味著從源頭上確認了項目本身及過程的合法性。履行法規遵從，項目檔案具有雙重功能：一是保存證據，依法管理項目檔案，保證其真實完整；二是展示合法性，證明項目行為、過程合法。法規遵從理念緣起美國“薩班斯法案”（上市公司責任法案），2008年財政部、證監會、審計署、銀監會、保監會印發《企業內部控制基本規范》，被稱為中國的“薩班斯法案”，由此法規遵從理念列入國家標準《企業檔案工作規范》。

標準一致性是法規遵從理念的延伸，是工程建設參與國際競爭的利器。《關于打造公路水運品質工程的指導意見》提出：鼓勵應用質量健康安全環境四位一體管理體系（QHSE管理體系），推進管理標準化。這是現代工程管理發展的必然趨勢，從工程檔案的角度看，是項目檔案納入全流程管理的國際技術標準依據，QEHS管理標準對檔案管理的要求同時也是標準實施的憑證，與工程生命周期相關聯。

三是管理融合理念。傳統的項目檔案管理即便建立了全過程管理機制，檔案管理控制也常常成為應景的橡皮圖章。在工程項目檔案管理中話語權不足，除了對施工技術資料內容缺乏判斷力的個人因素外，也表明對項目檔案工作的定位、職能、目標認識上的模糊。項目檔案管理既是業務性工作，也是綜合管理性工作，既有服務性內容，也有控制流程節點的管理行為。尤其是工程質量控制，檔案管理占有關鍵的一席之地。推行現代工程管理，管理的精細化、流程化、規范化、標準化、信息化意味著檔案業務活動與綜合管理行為深度融合，項目檔案成為管理流程控制和管理目標實現的基本要素。

3.著力四個提升

一是著力提升項目檔案管理人員的專業素養和管理能力。任何管理行為人都居于核心位置。發展理念人本化就是要將調動人的積極性、突出人的創造性作為項目檔案管理的核心理念，要強化全員檔案意識，全員參與的優劣決定了管理體系的成效。項目管理專業化意味著項目法人及其團隊作為工程項目的組織者、協調者和集成者，對項目檔案的認識和理解，決定著項目檔案的管理水平。對項目法人應加大宣傳力度，提升其檔案責任意識和價值理念；對施工、監理技術負責人及檔案管理人員應強化檔案業務培訓，同時加大管理力度，如在招標文件中設立專項條款，專職檔案人員須通過相應培訓取得上崗資格，并保持項目建設期間檔案工作狀態的穩定，制約施工單位人員調動頻繁的現象。

二是著力提升項目檔案管理規范標準的科學性與執行力。項目檔案的管理路徑首先是對項目文件材料的價值判定，進而形成基于價值判定之上的項目檔案管理標準，一個科學、適用、精準的管理標準是項目檔案管理的核心。在高速公路建設管理新的發展階段，要及時跟進行業管理新規定新要求，完善落實到工程項目檔案形成與編制的全過程。2018年，已經批準執行6年的《江蘇省高速公路建設項目檔案管理標準（修訂稿）》，再次申報國家檔案局行業管理標準修訂。要兼顧基礎管理與發展導向，適當拓展項目檔案的管理視野和管理職能，著眼于參與國際工程建設和“品質工程”創建，對標國際管理標準有關項目檔案管理要求的相關條文。

三是著力提升項目檔案信息化管理水平。信息網絡技術的推廣運用是現代工程管理發展的核心動力，已經不可避免地波及項目檔案管理。大數據時代，提升項目檔案信息化管理水平必須著眼于項目檔案信息資源的整合和信息協同共享，通過檔案信息化優化管理流程，提高管理效率。項目檔案信息管理系統的建設目標，是集成質量安全、計劃進度、合同管理、遠程監控等重要經營管理數據資源，實現管理智能化，提供網絡信息共享服務的信息系統平臺，并逐步向前期工作、征地拆遷、紀檢監察等方面拓展功能，為建設區域高速公路建設管理信息平臺奠定基礎。

對于BIM技術（建筑信息模型技術）越來越多運用到高速公路設計與施工也應予以關注，蘇錫常南部高速公路是我省BIM技術應用示范項目及“品質工程”示范創建項目，省交建局已明確要求，BIM模型數據要無縫無損移交運營單位。

四是著力提升營運養護檔案規范化管理水平。現代化的高速公路網絡和服務體系是江蘇交通基礎設施發展的突出亮點。但是，相對于項目檔案較為完備的管理體系，營運養護檔案管理目前仍是顯見的短板，大部分高速公路營運養護管理部門對營運養護檔案管理的要求和業務規范疏于了解，檔案管理專業水平參差不齊，缺乏有效的監管。“十三五”江蘇高速公路營運管理提出了切實加強養護、營運行業管理和服務，加快實施科技創新與智慧綠色發展，不斷強化基礎能力建設等五項任務，營運養護檔案亟待全面提升管理水平，打通營運養護檔案與工程項目檔案的管理壁壘，建立跟蹤聯系。