多元分散：英國地方公共檔案館發展模式的歷史演變

譚必勇 郭輝

[摘要]論文綜合運用相關文獻，系統梳理英國地方當局創建檔案保管機構前后的重要時間節點，認為英國地方公共檔案館主要經歷了三個較為明顯的發展階段：官方檔案保管機構建立前的分散保管模式、地方議會負責的官方檔案館統一保管模式、協同合作理念下的地方研究中心融合模式。2003年英國國家檔案館成立后，地方公共檔案館建設逐步受到中央政府層面的重視而在一定程度上出現“集中化”的發展趨向。當前，中央政府與地方政府的權力博弈，基金會、志愿組織等第三方組織積極介入公共檔案管理領域，使得英國地方公共檔案館建設維持著多元而分散的發展格局。

[關鍵詞]公共檔案館英國發展模式歷史演變地方

[分類號]G279.1

Diversification and Decentralization： The Historical Evolution of Development Mode of British Local Public Archives

Tan Biyong， Guo Hui

（School of History and Culture of Shandong University， Jinan， Shandong， 250100）

Abstract： Through reviewing relevant literature， this paper systematically summarized the important time nods before and after the establishment of archives-keeping institution. It concluded that the British local public archives have experienced three distinct development stages： the decentralized storage mode before the establishment of official archival institution， the unifieddeposit mode controlled by local council， and the integrated mode of local research center guided by the concept of cooperation and collaboration. After the establishment of the British National Archives in 2003， the construction of local public archives gradually receives attention from the central government. Since then， there is a tendency of centralization among local archives. Currently， thirdparty organizations such as foundations and voluntary organizations are actively involved in the field of public archives management， which has been making the construction of local public archives in the UK diversified and decentralized.

Keywords： Local Public Archives； Britain； Development Mode； Historical Evolution； Local Au？ thorities

英國遵循共識性文化，雖然經歷君主制、司法制、議會制、君主立憲制、責任內閣制等多次變化，但地方自治的傳統根深蒂固，中央政府與地方政府之間、地方政府相互之間主要是一種法律關系，而不是一般理解的行政隸屬關系和行政領導關系[1]。英國長期形成的自治傳統，使得英國地方公共檔案館的建設與發展呈現出與中央公共檔案館不同的發展道路。1838年，《公共檔案館法》頒布，建立了中央政府層面的公共檔案館（Public Record Office），但并未涉及地方公共檔案事務，1877年修訂的《公共檔案法》規定，不具備檔案保存價值的公共文件可以被移交至當地機構如圖書館，這被視為官方有意推行公共檔案本地化保管理念的最早源頭，但直至20世紀初葉之前，英國地方公共檔案的保管問題一直未能受到國家層面的重視而未能得到真正的發展[2]。從歷史發展角度看，英國地方公共檔案館主要經歷了“官方檔案保管機構建立前的分散保管模式”“地方議會負責的官方檔案館統一保管模式”“協同合作理念下的地方研究中心融合模式”等發展階段。

1官方檔案保管機構建立前的分散保管模式

地方檔案的保管模式與地方政府的發展演化有密切的關系。在20世紀初地方檔案館正式創建之前，英國地方檔案的保管工作處于自發、分散的發展狀態，主要靠地方政府當局和非政府組織及個人的努力，中央政府和公共檔案館對此并未投入過多精力。

1.1治安法官檔案室模式

治安法官（Justices of the Peace）起源于治安維持官（Keeper of the Peace或Conservators of the Peace），是指英國中世紀以來，授權主要審判輕微刑事案件或民事案件的一種地方基層司法文官，一般是由不具備職業法官資格的普通公民擔任[3]。19世紀地方政府改革之前，治安法官既是地方司法官又是地方行政官，季審法庭（Quarter Sessions）既是其審理案件的場所，又是其處理郡內政務的地方。治安法官在實際工作中意識到檔案對公共事務處理具有重要意義，因此創建了保存季審法庭檔案的檔案室，并由其助手——書記官具體負責管理。米德爾賽克斯（Middlesex）季審法庭的檔案室是最早創建的檔案室之一[4]，部分治安法官還聘請專業人員對這些檔案進行定期的修復、整理及編纂工作，甚至允許公眾對這些檔案進行審查。治安法官檔案室被視為郡檔案館的萌芽[5]。

1.2市鎮存儲庫模式

1835年，英國通過《1835年市政法案》（Municipal Corporations Act 1835），由此建立了民選的多功能自治市議會，自治市鎮獲得了更大的自主權，地位得以提升[6]。這一時期，不少自治市鎮的文化遺產保存意識開始興起，地方公共檔案管理工作藉此融入市鎮行政管理體系當中。《1835年市政法案》實施后，布里斯托市就由財務委員會（Finance Committee）承擔起市政檔案的管理與整理任務[7]。《1882年市政法案》則明確要求鎮書記員（Town Clerks）肩負起保管憲章、契約、公文、檔案的職責[8]。盡管大多數地方政府當局建立的檔案庫房條件簡陋，但這一模式基本實現了對地方當局市政檔案資源的有效管理。

1.3公共圖書館寄存模式

英國地方公共圖書館的發展要早于地方公共檔案館，這使得致力于收藏地方文獻的公共圖書館成為可能寄存地方公共檔案的重要場所之一。公共圖書館寄存模式的出現，與以下因素密不可分：首先，地方公共檔案館的長期缺位使得依法成立的地方公共圖書館比較自然地承擔起地方歷史檔案保管的職責。公共圖書館的手稿部、特藏部等保存著大量的地方檔案，這些手稿部、特藏部在相當程度上扮演著地方公共檔案館的角色。其次，由于公共圖書館在開放與利用方面具有優勢，地方政府當局愿意將公共檔案保存在圖書館，普通民眾也愿意去圖書館查閱公共檔案，因此使得這一模式極易得到廣泛的支持[9]。最后，從法律授權的角度看，1962年《地方政府檔案法》（Local Government Record Act）頒布之前，地方政府基本無權監管本單位之外的檔案[10]，而設置于公共圖書館的檔案部則可能借助《公共圖書館法》的庇護，擁有相對穩定的財政和人力投入，進而獲得對地方檔案的部分管理權限[11]。盡管這一模式受到不少質疑，但1922和1924年的《財產法》（Law of Property Act）還是使公共圖書館獲得莊園檔案保存庫的法定授權[12]。

1.4文化遺產機構代管模式

在英國的部分地區，文化遺產機構（如地方檔案學會、私人信托機構、考古學會、博物館等）會在官方檔案機構缺位的條件下開展公共檔案的收集與整理工作，這也是非常重要的一種地方檔案館建設模式。1910年創建的林肯郡檔案協會，由于其成員具有一定的檔案管理經驗，因而熱衷參與地方檔案的收集與管理事務，他們當中有相當一部分人進入了后來組建的公共檔案館[13]。私人信托機構在地方公共檔案館發展中也發揮著重要作用，如斯坦福郡檔案館就是由1872年創立的威廉·索爾特（William Salt）家族信托基金會及其運營的威廉·索爾特私人圖書館演變而來[14]。博物館、考古學會等機構則積極參與地方公共歷史文件的收集與整理，催化了地方公共檔案館的創建。1846年成立的多塞特郡博物館檔案室為多塞特郡檔案館提供了豐富的檔案資源和完備的基礎設施條件[15]。創建于1863年的約克郡考古學會（1893年之前名為約克郡考古與地形學會）直到在“二戰”結束前后依舊在保管地方檔案方面發揮著重要作用[16]。文化遺產機構從事地方檔案保管工作的動力主要源自它們在學術研究方面的需要而衍生的對文化遺產保護的神圣職責，進而起到了地方檔案臨時代管庫的作用。當地方公共檔案館體系開始籌建之后，這些機構往往會選擇將自身的資源和庫房移交給地方檔案局，為“二戰”后英國地方公共檔案館的快速發展奠定了基礎。

1.5郡議會檔案委員會過渡模式

郡議會檔案委員會模式是英國郡自治制度民主化的產物。19世紀70年代和90年代的大規模地方政府體制改革活動，使得英國形成了選舉產生的雙層的城市-鄉村地方政府結構。作為現代地方自治的高層紐帶，郡一級政府被賦予很多職能，郡議會首次成為真正的選舉產生的地方當局，接管了治安法官的行政責任，郡議會的地位及其權力輻射能力均得到極大提升[17]。1888年的《地方政府法》（The Local Government Act 1888）使得郡書記官（County Clerk）接管郡級政府的文書檔案工作，季審法庭檔案也交由郡議會負責，這使創建地方公共檔案館具有了可能性。同年，英國檔案學會（British Record Society）的創始人威廉·菲利莫爾（William Phillimore）在《泰晤士報》發表文章，建議每個郡府（County Town）在郡議會指導下建立保存郡內所有地方檔案的郡檔案館（County Record Office）[18]。不過，由于缺乏明確的立法支持和來自中央公共檔案館的直接指導，各地郡議會在相當長時期內未完成建成郡檔案館的目標，于是部分新成立的郡議會探索過渡機制，如赫特福德郡（1895）、貝德福德郡（1896）先后創建了檔案委員會，伍斯特郡（1898）則組建了檔案與慈善委員會，積極調研檔案的保管與服務狀況，支持郡內各地區官方和非官方機構的檔案收集、整理與出版工作，哈迪家族以及被譽為英國“地方公共檔案館之父”的喬治·赫伯特·福勒（George Herbert Fowler）分別在赫特福德郡和貝德福德郡的地方檔案工作中發揮了非常關鍵性的作用[19]。

20世紀40年代之前，英國各地方檔案事務以五種不同的模式相對獨立的各自發展，它們幾乎沒有受到中央檔案管理機構的直接指導，加上行政管理體制、地區文化的差異以及相關負責人多元化的背景，造就了靈活多樣的運作機制。由于這五種地方檔案發展模式深刻反映著英國悠久的自治傳統，它們并沒有隨著現代地方公共檔案館的出現而完全退出歷史舞臺（如公共圖書館寄存模式），有的甚至以新的方式進入地方公共檔案館體系（如文化遺產機構代管模式），在當今的英國地方檔案事務中仍然發揮著不可低估的作用。

2地方議會負責的官方檔案館統一保管模式

19世紀80年代至20世紀初葉，英國地方政府的雙層結構趨于穩定，以郡議會為中心的經由選舉產生的地方議會全面接管地方行政事務，各郡議會檔案委員會開始過渡性地履行郡檔案館的職責，1913年10月喬治·赫伯特·福勒擔任貝德福德郡檔案委員會主席，并從1914年初開始對郡議會檔案室進行了一系列重大改革，盡管“一戰”的爆發制約了這一改革的深入和推廣，但貝德福德郡議會檔案室基本具備了未來郡檔案館的核心要素：良好的檔案實體存儲條件、檢索工具、公共利用（盡管是有限制的）、有限的政府文件管理、受薪的固定員工等。因此，貝德福德郡檔案室被視為英國第一個真正意義的郡檔案館，并開啟了國家公共檔案網絡體系建設的新篇章[20]。

2.1地方公共檔案館的初步發展階段（1913—1945年）

貝德福德郡檔案室為全英地方公共檔案館建設提供了經典范式，但這一階段地方公共檔案館發展的關鍵在于，1922年和1924年的《財產法》使得不少郡檔案室成為莊園文件的法定存儲庫，此后，地產和家族檔案、教區檔案、商業檔案等先后進入郡檔案室法定存儲庫的保管范圍。1930年5月，貝德福德郡檔案委員會決定將郡檔案室（County Muniments Room）改名為郡檔案館（County Record Office），并承認它可以在“郡議會需求之外”開展工作[21]。這一決定極大拓展了郡檔案館的職責范圍，對其他郡檔案館建設和英國地方公共檔案館的整體建設都具有相當的推動作用。不過，總體而言，這一階段地方公共檔案館建設的整體成效并不顯著，到1945年時僅有10個郡檔案館成立。這一現象的主要成因如下：首先，這一時期地方檔案館建設主要是社會各界有識之士自發開展的，既缺乏國家政策與立法的有力支持，又受制于檔案專業人才的匱乏，致使少數郡檔案館的成功模式難以大規模復制。其次，這一時期公共圖書館寄存模式、文化遺產機構代管模式等依舊發揮著重要作用，雖然郡檔案館獲得了諸多地方檔案的法定寄存權，但在實際中，大部分的地方檔案還是流向了公共圖書館等機構，這種競爭態勢的存在客觀上抑制了各地方當局創建公共檔案館的積極性。最后，這一時期經歷了兩次世界大戰，長期的戰爭與動亂使得地方政府無暇顧及公共檔案館的建設。

2.2地方公共檔案館網絡的形成與發展階段（1946—1973年）

“二戰”結束后，英國政府開始關注地方公共檔案事務，一系列關鍵性的事件推動了地方公共檔案館網絡的快速形成。首先，英國管卷大臣檔案委員會（Master of the Rolls Archives Committee，1943年成立）和隸屬于皇家手稿委員會（HMC）的英國檔案登記處（National Register ofArchives，1945年成立）各地檔案委員會的先后成立，使地方檔案館建設有了相對穩定的政策支持。其次，1947年英國倫敦大學學院開設的檔案管理培訓課程和英國地方檔案工作者協會的成立，推動了檔案管理行業的標準化和規范化建設，提升了英國地方檔案工作者的專業化水平和合作意識。最后，1948年國際檔案理事會的成立，以及英國檔案協會（British Records Association，1932年成立）反對“廢紙回收（Paper Salvage，1939-1950年）”政策的抗爭運動，顯著地提升了英國社會對檔案服務價值的整體認同度[22]。在各種力量的積極推動下，1945—1955年間，除少數經濟困難的郡外，英國其他的郡都成立了郡檔案館來統一保存地方公共檔案，地方公共檔案館網絡體系至此基本組建完畢[23]。

1962年英國《地方政府法》授權郡議會可以管轄議會之外的地方檔案文件，郡檔案館具有了對地方檔案進行集中管理的法定權限。后在1964年，英國公共檔案館（PRO）首次任命聯絡官（Liaison Officer），定期視察英國各地的公共檔案保存庫，與郡檔案館負責人進行聯系，進一步強化了中央與地方公共檔案館之間的官方聯絡[24]。1962年之后，地方公共檔案館進入了一個相對穩定的發展階段，這一時期，受過高等教育的新一代檔案工作者進入各地方公共檔案館工作，使中央與地方合作創建檔案專業標準和規范成為緊迫的事情，但英國公共檔案館（PRO）和皇家手稿委員會（HMC）未能常態化地提供國家層面的整合與指導服務，致使地方公共檔案館網絡失去了一次寶貴的“升級換代”的機會。

3協同合作理念下的地方研究中心融合模式

20世紀70年代經濟危機爆發引發了英國新公共管理運動的推行，英國保守黨政府在地方公共服務中引入對私人部門的強制性競標制度（Compulsory Competitive Tendering，CCT），即通過對私人部門進行強制性招標的方式，為地方提供公共服務，旨在解決隸屬于地方政府的公有部門開支浪費和效率低下等實際問題[25]。地方公共檔案館的發展也不可避免受到這一重大政策的影響。從1974年開始，在地方公共財政投入日趨減少的背景下，各地方檔案館逐步將服務對象由綜合部門轉向教育、文化、遺產或休閑機關，并積極介入到私人收藏的寄存工作，以獲得更多來自私人部門的資金，國家遺產紀念基金（NationalHeritage Memorial Fund，1980年）、遺產彩票基金（Heritage Lottery Fund，1994年）等文化遺產基金創建后，很快就成為各地方檔案館最重要的資金來源[26]。地方公共檔案館逐步淡化了長期以來和地方政府當局（如郡議會）建立的行政關系，強化了其文化遺產服務功能，地方議會負責的官方檔案館統一保管模式日漸式微[27]。因此，從20世紀70年代末開始，一些地方檔案館改變與圖書館、博物館等機構的競爭態勢，主動與相關圖書館、博物館開展協同服務，而1980年成立的郡檔案工作者協會（Associati- on of County Archivists）在致力于創建郡檔案館協作網絡的同時，開始倡導將地方檔案館事業納入國家文化遺產政策體系以獲得更多的財政資助和私人捐贈[28]。部分郡檔案館甚至從郡議會大樓搬出，與圖書館、博物館等機構進行實質性融合，以地方研究中心（Local Studies Centre）[29]的名義面向公眾開展集成式文化信息服務，從而產生了一種新的地方公共檔案館發展模式。

地方研究中心主要以兩種形式運行。20世紀90年代前后，地方公共檔案館與地方圖書館（公共圖書館或學術組織附屬圖書館）、博物館以機構合并或資源重組與共享等方式，形成了綜合性的地方研究中心。地方公共檔案館與圖書館合并的有“肯特研究中心”（Center for Kentish Studies，1990年）、“什羅普郡檔案與研究服務中心”（Shropshire Records and Research Service，1995年）[30]；檔案館與博物館合作的實例則如，威爾士格溫內思郡（Gwynedd）創建了一個與郡檔案館合作開展教育與展覽活動的博物館網絡[31]。這一模式雖然一度盛行，但當時就有英國學者認為這種模式在未來具有不確定性和潛在危險：（1）圖書館員、博物館保管人員、檔案工作者之間缺乏真正的職業尊重和互信，可持續的深度融合有相當難度；（2）這種遠離地方權力中心的發展模式，容易導致地方當局與地方檔案館之間溝通渠道的中斷，從而弱化檔案館館長對地方檔案事務的影響力；（3）“地方研究中心”這一名稱無法體現公共檔案館在行政與業務指導、教育與學術、維護權利與正義等方面的廣泛價值[32]。因此，近年來通過與高校發展伙伴關系來建設更加適應信息社會的新型地方研究中心的發展模式更加受到地方檔案館的歡迎，赫爾大學歷史中心（Hull History Center）就是典型代表。從20世紀末期開始，市議會控制的赫爾城市檔案館（Hull City Archives）和赫爾地方研究圖書館（Hull Local Studies Library），以及赫爾大學圖書館檔案與特藏部（HullUniversityArchivesand Special Collections）均面臨著保管空間和專業人員不足的問題，為了尋求發展機遇和空間，遺產彩票基金、市議會和赫爾大學共同出資建設了赫爾歷史研究中心，創建了城市公共檔案、地方歷史資源和大學檔案的集中統一管理方式[33]。

4結語

官方檔案保管機構建立前的分散保管模式、地方議會負責的官方檔案館統一保管模式和協同合作理念下的地方研究中心融合模式是英國地方公共檔案館發展過程中先后出現的三種模式，但并不意味著后出現的模式會完全取代之前已有的模式，由于地區差異等因素的影響，它們在很長一段時期內甚至經常是平行出現在英國各地，即使到現在，地方議會負責的官方檔案館統一保管模式和地方研究中心融合模式仍是各地建設檔案館的兩個重要選項。

近年來，英國長期形成的中央與地方公共檔案館自主發展的模式出現了一些值得注意的變化。首先，2003年公共檔案館和皇家手稿委員會合并組建了英國國家檔案館，該館在2006年又并入了公共部門信息辦公室、皇家出版局兩個機構，形成了對英國中央政府的公共檔案和公共部門信息的較為全面的控制。其次，地方研究中心的融合模式是地方當局與文化遺產基金會等機構協同工作的產物，體現出地方當局對其管轄范圍內公共檔案和私人檔案進行集中管理的意圖，“在適當的情況下，對私人檔案的調查（包括教會檔案和其他半官方團體的檔案）和對寄存品的接收，往往是地方檔案機構最重要的職能之一”[34]。國家檔案登記處（NRA）、全國檔案委員會（National Council on Archives）、博物館、圖書館與檔案館委員會（Museums， Libraries and Archives Council）、國家檔案與文件協會（Association of Archives and Records）等機構的先后成立，均體現出英國檔案管理機構試圖強化集中控制的思路，而地方公共檔案館面對政治機構、經濟、技術等環境發生巨大變化所帶來的挑戰時，也亟需統一的政策和專業領導的支持，國家檔案館的成立無疑是適應時代需求。2005年，英國國家檔案館成立“國家咨詢服務部”（National Advisory Services），為英國中央和地方公共檔案館，其他政府部門，大學、圖書館、博物館、企業及慈善機構、私人組織提供文檔管理、檔案館建設等方面的政策咨詢服務，2009年該部門更名為“檔案部門發展部”（Archives Sector Development），2011年該部門接管了“博物館、圖書館與檔案館委員會”對全國檔案機構發展狀況進行監督和指導的職責，這是國家公共檔案館提升行業領導力、公共檔案館體系進一步集中化的重要表征[35]。總之，中央政府與地方政府的權力博弈，基金會、志愿組織等第三方組織積極介入公共檔案管理領域，使得公共檔案館的建設主體更加多元、復雜，因此，行政機制、市場機制、公益機制如何在公共檔案館建設中發揮作用及發揮多大作用，將在很大程度上決定著英國公共檔案館的未來發展模式。

*本文系國家社科青年項目“中外公共檔案館發展路徑比較及對策研究”（項目批準號：13CTQ045）的階段性成果。

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