《南京市建設工程文件歸檔與檔案移交規范》的制定及解讀

張娟 李姝雨

為加強建設工程檔案的管理，統一全市建設工程文件的歸檔范圍和檔案整理、移交要求，南京市城建檔案館制定了《南京市建設工程文件歸檔與檔案移交規范》（以下簡稱《規范》），經南京市質量技術監督局2017年第3號文批準發布為地方標準，并于2017年12月15日正式實施。

一、制定背景及意義

隨著城市建設進程的推進，不斷增加的巨大建設體量同期形成了大量的建設工程文件。這些建設工程文件體現了工程實體的質量狀況、項目管理的過程控制情況，對其進行歸檔留存具有極其重要的意義。與此同時，隨著《建筑工程施工質量驗收統一標準》（GB 50300-2013）和《建設工程文件歸檔規范》（GB/T 50328-2014）等一批建設工程、建設工程檔案的國家標準、行業標準的完善，社會逐步加大了對建設工程文件形成和管理工作的重視，建設工程文件質量得到了顯著提升。

但在國標、行標的具體執行過程中，仍然出現了一些不能完全適用地方實際情況的問題：一方面，隨著建設行業特殊材料、特殊設備、特殊工藝、特殊技術的不斷出現，建設工程檔案的歸檔范圍需要隨之更新和調整。另一方面，隨著信息技術的發展，特別是工程建設和管理的計算機化，建設工程文件的存儲介質與管理方式發生了巨大變化，產生了大量的電子文件。電子文件作為信息化的產物、信息共享的對象和數字檔案館甚至是智慧城市的數據支撐，必須得到協同管理。

因此，《規范》的制定無疑具有極其重要意義：1.標準的制定是積極貫徹《江蘇省“標準化+”行動計劃》，推動標準化建設與城市發展各領域、各層級的深度融合，是提升城建檔案公共服務能力、保留城市記憶、促進檔案工作現代化的重要內容。2.在建設高速發展的時期，對大量形成的建設工程文件進行科學化管理與歸檔將為城市規劃、建設發展提供重要技術支持。3.在全市城建檔案實行分級管理的管理體制改革背景下，各區域城建檔案館在移交內容、要求及整理方式上存在差異，亟待一部統一的標準規范。4.建設行業新材料、新工藝不斷出現，工程項目建設管理流程深度變革，由此產生了新的建設工程文件，特別是工程設計、施工和管理的技術革新，形成大量的電子文件。文件的歸檔移交內容以及對不同文件類型的管理對策均應及時更新。5.全國大部分同類型城市在該領域都已制定了規范標準。南京作為“一帶一路”節點、長三角中心城市，填補該類標準空白對建設數字檔案館甚至智慧城市的創建均提供了重要支撐。

二、編制依據

《規范》的編制在形式上完全按照《標準化工作導則第1部分：標準的結構和編寫》（GB/T 1.1-2009）的要求進行編寫，保證標準形式的規范性。起草內容上始終以《建設工程文件歸檔規范》（GB/ T 50328）、《建設電子文件與電子檔案管理規范》（CJJ/T 117）、《城建檔案業務管理規范》（CJJ/T 158）、《建設電子檔案元數據標準》（CJJ/T 187）、《房屋建筑和市政基礎設施工程檔案資料管理規范》（DGJ32/ TJ 143）等國家、行業標準及政策法規為依據，不違背其基本規定。參考兄弟省市先進做法，并在廣泛征求意見的基礎上，對主要問題和技術難點進行了反復修改，較為嚴謹。為保證檔案業務流程的完整性，基本沿用國家標準和行業標準框架體系。但考慮國標、行標較為原則化，在具體實施時并不能完全適用于地方實際情況，本標準制定中進一步細化了國標、行標未能詳盡的歸檔內容，如園林綠化、軌道交通等專業領域檔案；增加聲像檔案、電子文件等內容，從整理和移交要求上增加了更加細化、更加可操作性的規定；對于國標、行標沒有明確的，只有一些部門規章和規范性文件提及的，經過多年實踐并聯系南京地方實際，認為有必要作為文本規定的一并列入了標準，如檔案副本的編制要求和聲像檔案參數要求等。本標準希望能盡可能全面直觀地指導本地建設工程文件的歸檔和移交，使地方標準更加“接地氣”，更貼合實際。

三、主要內容及特色之處

1.主要內容

《規范》在內容上分為六章，第一至第三章的范圍、規范性引用文件、術語；第四章分類，將建設工程文件分為紙質文件、一般電子文件和聲像電子文件；第五章歸檔與移交范圍；第六章要求；附錄明確了各類建設工程文件的歸檔內容，以及在工程文件的整理與歸檔、工程檔案的驗收與移交等一系列業務活動中涉及的表格樣式。

2.特色之處

《規范》對傳統存儲介質形式的建設工程檔案著重從便于利用和共享的角度給予深化加工指導，對歸檔文件的質量要求和整理、移交要求在長期實踐經驗總結的基礎上進行了細化，對包括建設工程檔案的歸檔內容、表格樣式進行了統一；《規范》對一般建設工程電子文件和聲像電子文件的歸檔范圍和要求做了明確規定，對符合要求的一般建設工程電子文件給予足夠的認可，這在一定程度上緩解了各地城建檔案庫房存在的空間不足問題，符合綠色發展、節約能源、提高效率的發展理念。

（1）通俗直觀，目的明確，易操作

《規范》堅決摒棄閉門造車，盡量避免使用高深難懂的專業術語及表達方式，從檔案從業者的工作實際出發，充分考慮到基層單位檔案形成人員文化水平差異、專業不同的現狀，用最通俗易懂的語言，解決最基本也最需要解決的專業問題，即使是零工作經驗的新人，也可以根據本規范的指引迅速入門。出發點明確，即解決日常工作中遇到的各類實際問題。不空談理論知識，不羅列尚未得到廣泛應用的學術前沿成果，指導最基本的日常工作。例如檔案整理要求中“案卷題名”的賦予，根據多年的工作經驗，明確給出概括題名的具體方法；在案卷裝訂方面，能夠結合工作實際，不一概而論，充分考慮多種可能并逐一給予解決方案。對于竣工圖的編制，在對該領域相關標準的學習與政策研究之基礎上，對竣工圖這一重要文件的一些關鍵敏感問題做了明確解釋。如，竣工圖應具備的有效簽章；編制竣工圖的準則；竣工圖修改的具體示例與適用條件等。

通過這種簡單易行極易操作的方式，杜絕因標準過于籠統而造成整理人員難以操作，進而滋生檔案整理市場行為的壟斷牟利現象。

（2）緊密結合本地建設工程項目的專業特點，針對性強

《規范》以附錄的列舉形式對工程文件的歸檔內容進行了羅列，將所有建設工程按照房屋建筑工程、道路工程、橋梁工程、地下管線工程、園林綠化工程、城市軌道交通工程等類別分別列舉。歸檔范圍所列文件不僅緊密結合了本地區建設工程項目的實際運轉環節和流程，更契合了省建設工程質量監督總站“工程質量驗收資料軟件”、市建筑安裝工程質量監督站“單位（子單位）質量控制資料”、市政工程質量安全監督站“市政工程現場施工和管理用表、市政工程責任主體用表”等相關規定，所列用表均為省、市正在使用的現行用表，與實際工作無縫對接，更具專業針對性；此外，對各類建設工程文件，針對建設、設計、施工、監理單位和城建檔案館分別作出了“應接收”和“可選擇接收”的指導。

（3）充分考慮信息技術的更新和發展，更具前瞻性和兼容性

向城市建設檔案館報送的建設工程檔案，其存儲介質可以是紙質，也可以是磁帶膠片或光盤等；內容形式可以是文字圖表，也可以是聲音、圖像、視頻。需要特別說明的是作為檔案保存的電子文件必須具備法律證據效力，否則不能作為檔案保存。在技術條件允許的情況下，鼓勵接收符合要求的電子檔案。條件不具備，仍然接收紙質檔案的，鼓勵對紙質檔案進行數字化整理，保存數字化副本，以方便檢索。對于聲像檔案的移交，要求在現有國標、行標的基礎上，在攝制設備、制作要求、保存介質上優先推行新技術的使用，更貼近當下技術發展的需要，從而有效實現工程聲像檔案保存利用價值的最大化。

（4）要求較為開放與靈活，不設硬性門檻，以減負提質增效為目標

對參與建設工程文件的形成、整理、歸檔和檔案移交各有關單位的人員均有指導與規范作用，覆蓋全面。鑒于各單位、人員的經濟狀況、專業水平、軟硬件實力參差不齊，《規范》在此方面不設門檻，不硬性和隱性要求使用某具體文件信息、檔案管理系統，只作合理化建議。針對可能存在的各種工作方式，無論是委托市場外包服務還是責任主體自行完成，各單位可根據實際情況選擇保存或移交符合要求的存儲介質或各類型文件的整理深度，絕不因此給企業增大壓力。整理要求中除了常規紙質檔案立卷和編目要求外，特別增加掃描要求的內容，并從提高檔案查詢利用率的角度對掃描分辨率、存儲格式及業務流程等作了詳細規定。

（5）將檔案管理理念與建設工程業務環節和管理流程集成

依據各類型建設工程項目業務運轉特點和管理流程，將檔案管理與建設工程項目業務流程集成，實行檔案管理和項目建設管理同步實施，實行事前指導、事中控制、事后審核、驗收把關的全過程檔案管理模式。將文件管理與檔案管理視為相對獨立但互有聯系的整體，從形成檔案質量的角度明確了文件形成環節的質量要求，從組織制度、管理方式到工作程序上實現真正的閉合監管。

（6）以附錄列舉形式直觀指導建設工程檔案的歸檔和移交建議

一是對各參建單位自身需歸檔保存的文件給出了指導性意見。二是在施工實施過程中按單位工程、分部工程、分項工程等劃分級次，明確到每份施工文件，避免以往施工記錄文件散存于不同階段中難以查找或丟失的問題。三是明確了設計、施工、監理單位共有檔案的歸檔責任主體。

當然《規范》的編制僅是標準化的核心體現，是標準化的作用和目的，標準化的完整過程除了標準編制，還表現為貫徹執行和修訂標準。下一步，編制單位將依托全市城建檔案工作網絡體系，形成以市城建檔案館為中心，各區城建檔案館為節點、各形成和保管城建檔案單位為基礎的標準宣貫主體。并以年度全市城建檔案工作會議及專題研討會等形式定期組織標準集中培訓。組織各有關單位檔案人員到標準化執行落實較好的單位進行觀摩學習，交流經驗、剖析問題、查找差距，全面有效地提升標準化落實水平。