土地違法案件卷案的制作技巧

連志東

案卷制作是查處土地違法案件的重要組成部分和最后一個環節，這項工作看似簡單，實際上卻是一項歸納性、綜合性、系統性很強的基礎性工作。案卷制作不僅能體現執法人員的工作水平和質量，也能反映其工作態度和精神面貌，正所謂“卷如其人”。高質量的案卷既便于公眾查閱，也便于歷史研究。

隨著我國經濟社會的不斷發展，行政執法案件上網公開將成為趨勢，這就對案卷制作提出了更高要求。一個好的案卷，不僅要經得起歷史的檢驗，還要經得住人民的審閱。因此，案卷制作事情雖小，卻意義重大，影響深遠。那么，如何制作一個完美的案卷呢？

抓好目錄制作這個關鍵

“目”就是眼睛，“錄”就是攝入錄入，目錄是案卷的眼睛、總綱，目錄制作好了，整個案卷就有了明亮的眼睛，就會起到綱舉目張的效果。閱卷者縱攬目錄，全卷內容便一目了然。

首先，要將行政處罰決定書置于目錄之首。行政處罰決定書是案卷的核心，全卷內容都圍繞著它運轉，將之放于首位，便于閱卷者了解案情來龍去脈，從總體上把握和認知案件。

其次，要層次分明，條理清晰。現在的案卷目錄大多是“流水式”的，“眉毛胡子一把抓”，即使是專業人士也很難分出主次、厘清條理。土地違法案件在行政處罰過程中，一般分為四個階段，即案件來源、立案調查、行政處罰和結案歸檔。案卷制作與這四個階段息息相關，如果目錄以此四個階段為主項，將全部索引歸到四個主項項下，按一定的邏輯排序，那么，整個目錄的動感便躍然紙上。不管是專業人士，還是外行人、普通人都能分得清辨得明，目錄的效果立竿見影。

另外，目錄格式要精美，整體性、立體感要強，讓人看上去覺得舒服。

內容排序以自然性為基礎

自然性就是自然而然發生的行為，它是宇宙萬物的基本法則，也是邏輯性最基本的表現形式，案卷制作同樣離不開自然性。土地違法案件從違法行為發生之日起到各個執法程序與環節，直至最后的結案歸檔，都有一個以時間為順序自然發生的過程，如果內容排序以自然性為基礎縱貫全卷，那么整個案卷就會流暢通透、條理清晰、邏輯分明。相反，如果有較大較多或較明顯的時間顛倒錯位，就會影響案卷的品質。

自然性不僅貫穿于案卷始終，也體現在各個具體環節。比如，案件確定經辦人后，其執法證件自然隨后;各種法律文書下達后，送達證自然隨后;對公民、法人或其他組織調查取證后，其身份證件自然隨在調查或詢問筆錄之后;在說明查封扣押情況時，相關清單自然隨后等。當然，有些細節，如有的程序需要辦理調查函、查詢函之類的手續，那么，由“函”產生的行為就緊隨“函”之后，這樣顯得連貫性、邏輯性較強，事實更加真實可信。

證據排序突出效力優先

證據是認定案件事實，作出行政處罰的依據。任何案件的懲處都要以“事實為依據，以法律為準繩”，事實需要用證據來固定，對土地違法行為的行政處罰也不例外。實際上，執法機構對土地違法案進行行政處罰時，都存在多種證據并用的情況，如書證、物證、現場勘測記錄等，它們的排序應當以效力為主，邏輯性、關聯性、自然性為輔。

首先是書證、物證、現場勘測記錄。它們是原始證據，也是直接證據，對土地違法事實客觀性、真實性的證明能力最強，應置于證據鏈的頂端。書證是當事人簽訂的土地使用合同、協議之類的證據，是實施違法行為的基礎，應排在首位。物證、現場勘測記錄是執法人員在現場獲取的第一手證據，證明能力最強，要優先排序。現場勘測是證據鏈的核心，不僅衍生的關聯證據眾多（勘測記錄或報告、現場照片、視聽資料、清單列表、規劃圖、測繪圖等），而且有的甚至還要啟動相對獨立的子程序（證據保全、查封扣押等），所以綜合排序也最為復雜，要根據實際情況分別排序。通常是先有違法事實，然后是違反了什么法、在什么地方，接下來是違法的具體情況。如果依此排序，證據之間的邏輯性、關聯性就能較好地體現出來，就具有很強的證明能力。

其次是證人證言和當事人陳述。它們屬于間接證據，證明能力相對較弱，所以應排在相對靠后的位置。尤其是當事人陳述，為了減輕處罰，它們往往會做一些利于自己的辯解，其證明能力也會最弱，應排在末端。

最后是鑒定意見排序。對破壞耕地甚至是基本農田的案件，耕作層的破壞程度需要專業機構鑒定，提出鑒定意見供定案參考。鑒定意見既是原始證據也是直接證據，證明能力強于證人證言弱于現場勘測筆錄，可以排在證人證言前面，現場勘測筆錄后面。但鑒定意見在時間上形成較晚，時間差明顯，其形成過程有相對獨立的子程序，可以單獨立項排在后面，這樣也有利于案卷整體的美感。

此外，當兩個證據排序難分伯仲時，如，在現場勘測過程中，有的證據既要保全又要查封扣押，在通常情況下，要保全的證據，在查封扣押的情況下更便于實現，所以按照這種內在關聯性，查封扣押程序排在前面較為合適。當然，有的保全程序是單獨存在的，這種情況另當別論。有的案件可能有多個證人證言，而且內容大同小異，證明能力也旗鼓相當，這種情況以證據獲取的時間排序較為自然。（作者單位：鄭州市國土資源局）