糧食補(bǔ)貼新趨勢：從“增量導(dǎo)向”轉(zhuǎn)型為“提質(zhì)導(dǎo)向”

文翊 汪思揚 史莉娟

習(xí)近平總書記指出：“中國人要把飯碗端在自己手里，而且要裝自己的糧食?！奔Z食是維持人類生存與發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，是國家和民族發(fā)展的戰(zhàn)略性資源。近年來由于種種因素，農(nóng)民種糧的熱情有所降低。為了調(diào)動農(nóng)民種糧積極性，國家制定了一系列糧食補(bǔ)貼政策。

近日，針對糧食補(bǔ)貼政策，湖南省社會科學(xué)院研究員陳文勝、陸福興接受了《糧食科技與經(jīng)濟(jì)》雜志的專訪。

《糧食科技與經(jīng)濟(jì)》：糧食補(bǔ)貼政策自實施以來，產(chǎn)生了怎樣的效應(yīng)？

陸福興：我國的糧食補(bǔ)貼政策體現(xiàn)了國家對糧食安全的重視，就其政策的導(dǎo)向性以及鼓勵性的作用來說，政策的指向還是很明顯的。一方面，糧食補(bǔ)貼政策的出臺引起國民對“國家糧食安全”的重視，也讓全社會形成了一個“國家糧食安全是國家安全的重要組成部分”的共識;另一方面，糧食補(bǔ)貼實際上也是一種“惠農(nóng)政策”，對農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)貼，加大農(nóng)業(yè)的投入，促進(jìn)農(nóng)村的發(fā)展，這對解決“三農(nóng)”問題起到了很好的政策效應(yīng)。

《糧食科技與經(jīng)濟(jì)》：糧食補(bǔ)貼政策在實施過程中是否存在問題？

陳文勝：由于農(nóng)村的土地集體所有權(quán)、農(nóng)戶的承包權(quán)、土地的經(jīng)營權(quán)這“三權(quán)分置”并行，造成糧食補(bǔ)貼政策的落實情況復(fù)雜?，F(xiàn)在大體上是擁有承包權(quán)的農(nóng)戶拿糧食補(bǔ)貼，但是擁有承包權(quán)的部分農(nóng)戶已不種糧食。擁有承包權(quán)的農(nóng)戶將土地轉(zhuǎn)包給他人，但擁有土地經(jīng)營權(quán)的種糧大戶卻得不到種糧補(bǔ)貼，這使得原本對糧食的收益變成了一種對土地的收益，即擁有承包權(quán)的農(nóng)戶擁有糧食補(bǔ)貼的收益以及地租收益。土地制度的變化導(dǎo)致政策的效應(yīng)降低，對此，新的糧食補(bǔ)貼政策要在“三權(quán)分置”的情況下，處理好諸如“糧食補(bǔ)貼到底是補(bǔ)貼農(nóng)民還是補(bǔ)貼農(nóng)業(yè)”“擁有承包權(quán)的農(nóng)戶其結(jié)構(gòu)背景不同，有一部分其實并不需要這份收益，新出臺的政策要怎樣保證糧食補(bǔ)貼‘物盡其用”等一系列問題。

陸福興：從政策的效應(yīng)方面來看，這個政策在不同的區(qū)域有不同的效應(yīng)，就拿北方和南方來說，北方的耕地多補(bǔ)貼的效用很明顯，農(nóng)民在這一塊的收益就很明顯;在南方，特別是那些耕地比較少的地區(qū)，人均補(bǔ)貼比較少，它的政策效應(yīng)就不是很明顯。從政策的實際推行情況來看，它對農(nóng)民的激勵呈分散性的效果，補(bǔ)貼分散到了每家每戶，并且補(bǔ)貼金額不是很多（對于耕地少的農(nóng)民來說），農(nóng)民嫌少，對它的滿意度就不是很高，特別是在南方地區(qū)。

《糧食科技與經(jīng)濟(jì)》：據(jù)了解，國外農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼力度較大，這是否影響了我國糧食在國際市場的競爭力？

陸福興：相對于農(nóng)業(yè)發(fā)達(dá)的國家，我國農(nóng)產(chǎn)品的國際競爭力比較低，這主要表現(xiàn)在兩個方面：一方面，就目前來看，我們的農(nóng)產(chǎn)品在質(zhì)量方面的國際競爭力還不夠;另一方面，我們的糧食產(chǎn)品的品牌效應(yīng)也不高，例如，國外有些品牌的國際知名度很高，而我們這類產(chǎn)品不是很多，競爭力就會比較低。當(dāng)然，農(nóng)產(chǎn)品的國際競爭力也與國家對農(nóng)業(yè)的補(bǔ)貼有關(guān)，特別在價格這一塊。有的國家經(jīng)濟(jì)條件比較好，農(nóng)業(yè)實現(xiàn)了規(guī)?；a(chǎn)，生產(chǎn)效率高，加上政府補(bǔ)貼力度大，在競爭中的價格優(yōu)勢自然更明顯。然而，我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本比較高，相關(guān)補(bǔ)貼方面與一些國家相比，也相對較低。所以，從這個層面上說，我國農(nóng)產(chǎn)品在國際農(nóng)產(chǎn)品市場中的競爭力有待提高。

《糧食科技與經(jīng)濟(jì)》：由于土地流轉(zhuǎn)的問題，很多補(bǔ)貼并沒有真正到種糧人手中，因此袁隆平院士建議按糧食產(chǎn)量來補(bǔ)貼，這樣是否可行呢？

陸福興：這是一個比較有爭議的問題。日前，國家政策導(dǎo)向效應(yīng)還是比較大的，國家還是保持了這種政策，包括2016年的時候政策轉(zhuǎn)向，還是沒有取消。當(dāng)然，我們按糧食產(chǎn)量來補(bǔ)，也是可行的。但是，在實際操作中也會有一定的問題，比如說我沒有種糧，但我可以通過購買別人的糧食獲得國家的補(bǔ)貼，這其中就可能存在問題。因此，每個政策有它的好處，也有它的缺陷。在我國，由于地域差異，不同地區(qū)的土地面積、氣候條件、水利條件差別人，而這些都是影響糧食產(chǎn)量的因素。即便是同樣的地，因為基礎(chǔ)水利設(shè)施的差異，也會造成種地成本的差異和糧食產(chǎn)量的區(qū)別。如果按照糧食產(chǎn)量米補(bǔ)貼，可能會因為環(huán)境因素等外部因素造成產(chǎn)量低的問題，從而導(dǎo)致部分農(nóng)民損失較大。

《糧食科技與經(jīng)濟(jì)》：今后糧食補(bǔ)貼政策會向哪方面調(diào)整？會加大力度嗎？

陳文勝：我們糧食生產(chǎn)以前是“數(shù)量導(dǎo)向”，現(xiàn)在慢慢在往“質(zhì)量導(dǎo)向”轉(zhuǎn)變，未來的糧食補(bǔ)貼走向?qū)⑹恰霸隽繉?dǎo)向型”向“提質(zhì)導(dǎo)向型”轉(zhuǎn)型。具體來說，首先，要加強(qiáng)品牌的建設(shè)，強(qiáng)化對品牌的補(bǔ)貼。中國糧食知名品牌少，國際競爭力不高，而國際市場的糧食價格比我們低很多，加上我國人口多，對糧食的需求量大，國內(nèi)糧價和進(jìn)口糧價的巨大差距增加了糧食進(jìn)口量。此外，我國糧食生產(chǎn)結(jié)構(gòu)不均衡，玉米供過于求，而對大豆、食用油等糧食產(chǎn)品對外依存度高，導(dǎo)致了高產(chǎn)量（國內(nèi)糧食產(chǎn)量高、糧食庫存高）與高進(jìn)口（進(jìn)口糧食數(shù)量大）矛盾的產(chǎn)生，這也給保障國家糧食安全帶來了一系列挑戰(zhàn)。其次，糧食補(bǔ)貼政策也在隨著食品結(jié)構(gòu)的變化而進(jìn)行調(diào)整。目前，“大糧食”概念（不僅指傳統(tǒng)主糧，還包括水產(chǎn)、水果、畜牧養(yǎng)殖品等），食品結(jié)構(gòu)的變化給糧食整體觀念也帶來了一定的影響，糧食補(bǔ)貼政策也在隨之轉(zhuǎn)型。再次，具體問題具體分析。我國糧食產(chǎn)量提上去了，但效益卻沒提上去，生產(chǎn)成本偏高，對此，糧食補(bǔ)貼政策也會根據(jù)這些具體情況進(jìn)行調(diào)整。

原有的糧食補(bǔ)貼類型包括：糧食直補(bǔ)、糧種補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼。這三類補(bǔ)貼基本上還在運行，但是補(bǔ)貼低，而之前增加的補(bǔ)貼項目——對“產(chǎn)量大縣進(jìn)行補(bǔ)貼”以及“產(chǎn)量大戶進(jìn)行補(bǔ)貼”很有可能逐漸會往“對品牌大縣進(jìn)行補(bǔ)貼”的方向轉(zhuǎn)型，并且在現(xiàn)有的基礎(chǔ)上增加新的補(bǔ)貼政策?？偟膩碚f，我國糧食產(chǎn)業(yè)也在朝市場化方向發(fā)展，由市場、消費來引導(dǎo)生產(chǎn)。這些都影響了糧食補(bǔ)貼政策的變化——補(bǔ)貼的對象、導(dǎo)向、方式均發(fā)生變化：原來糧食產(chǎn)量低，主要抓生產(chǎn)，解決溫飽問題;現(xiàn)在先抓市場，以市場、消費來引導(dǎo)生產(chǎn)，強(qiáng)化對品牌的補(bǔ)貼導(dǎo)向在此得以體現(xiàn)。

陸福興：今后糧食補(bǔ)貼政策會慢慢調(diào)整，從而使其政策更加的精準(zhǔn)，補(bǔ)貼更加到位，補(bǔ)貼方式更加簡便、智能化等。隨著我國經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，對糧食方面的補(bǔ)貼力度也會不斷加大，不僅是糧食，針對整個“三農(nóng)”問題的補(bǔ)貼應(yīng)該都會不斷加大。國家正在推行鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，就是針對整個“三農(nóng)”問題，而糧食又是我們國家“三農(nóng)”里面的一個核心問題。糧食本身具有“戰(zhàn)略意義”，糧食安全是國家安全的重要基礎(chǔ)。專家把糧食比作另外一種“核武器”，國防安全，是一種公共產(chǎn)品，國家應(yīng)該投入;農(nóng)業(yè)在國家戰(zhàn)略中，是準(zhǔn)公共產(chǎn)品，國家必須投入，也會加大投入。同時，糧食本身的外部性比較大，從綠色環(huán)保的角度，它本身又能夠發(fā)揮生態(tài)體制的作用。因此，從這幾個角度來說，國家還會加大對糧食補(bǔ)貼的投入。

總之，今后我國糧食補(bǔ)貼將會往市場化、社會化的方向改革，一方面讓國家財政補(bǔ)貼更有效應(yīng)，另一方面更大程度上保證農(nóng)民的權(quán)益，提高農(nóng)民種糧積極性，從而促進(jìn)糧食生產(chǎn)，維護(hù)國家糧食安全。