我國PPP項目的融資困境及其對策研究

李家俊 張宏偉

摘 要：PPP項目作為一種較為新穎的項目建設(shè)形式，其在歐美發(fā)達(dá)資本主義國家較為流行。近幾年，國內(nèi)PPP項目上馬數(shù)量不斷增加，且PPP項目的成功建設(shè)為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、國家環(huán)保事業(yè)發(fā)展等均做出了突出貢獻(xiàn)。伴隨PPP項目數(shù)量的不斷增加，PPP項目相關(guān)融資活動的進(jìn)行也受到了較多關(guān)注。我國PPP項目建設(shè)所積累的經(jīng)驗較少，與PPP項目建設(shè)相關(guān)的融資活動的開展也會較為困難。本文將對國內(nèi)PPP項目的融資困境進(jìn)行分析，并就PPP項目如何更好融資提出合理化建議。

關(guān)鍵詞：PPP項目 融資 困境 對策

中圖分類號：F832 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：2096-0298（2018）02（c）-033-02

PPP項目融資與一般項目融資具有較大不同，且PPP項目融資的主體在具體界定上通常較為模糊，很多PPP項目的具體承建主體與實際融資主體并不相同也是常見現(xiàn)象。國內(nèi)金融服務(wù)體制雖然處在不斷完善之中，但PPP項目融資經(jīng)驗上的短缺導(dǎo)致PPP項目融資無法對現(xiàn)有金融服務(wù)資源進(jìn)行較好應(yīng)用。PPP項目融資的困境雖然客觀存在，但PPP項目融資壓力逐漸的增加背景下，對具體的融資困境進(jìn)行解決也十分必要。正因如此，在PPP項目建設(shè)上，如何對具體的融資困境進(jìn)行有效應(yīng)對和解決也是值得思考的現(xiàn)實問題。

1 PPP項目融資概述

1.1 PPP項目在國內(nèi)的發(fā)展現(xiàn)狀

PPP項目是公私合營模式下的具體項目類型，在PPP模式下，政府會將自身的特定責(zé)任通過特許經(jīng)營權(quán)授予形式轉(zhuǎn)移給企業(yè)等社會組織，項目建設(shè)與項目運營相關(guān)政府也會全程參與。盡管PPP模式傳入國內(nèi)的時間相對較晚，但國內(nèi)PPP項目熱情極大，國家以及地方政府對于PPP模式下進(jìn)行的項目建設(shè)也抱有較高熱情。截至2017年11月底，全國范圍內(nèi)公布中標(biāo)的PPP項目已達(dá)到8.36萬億元，其中2017年新成交的項目已經(jīng)達(dá)到3.96萬億元，PPP市場仍然呈現(xiàn)出較快的增長速度。但也需要看到，在PPP項目建設(shè)如火如荼進(jìn)行的大背景下，很多與PPP項目建設(shè)和運營相關(guān)的問題開始顯現(xiàn)，PPP項目融資問題便是極為顯著的一種問題。國內(nèi)PPP項目融資中面臨較多困境，這些制約性因素也對PPP項目融資和具體建設(shè)產(chǎn)生了明顯影響。

1.2 PPP項目融資的特點

PPP項目大多數(shù)工程量較大，且對資金的需求較高，融資需求緊迫、融資數(shù)額較大也是很多PPP項目融資的一般特點。由于PPP項目是居于特殊合作形式下開展的項目，政府以及企業(yè)都可以看作是PPP項目的運營方，國家層面也勢必會對PPP項目建設(shè)以及融資活動的開展給予更多關(guān)注。PPP項目能否順利建設(shè)與融資活動開展?fàn)顩r，融資需求能否得到較好滿足有直接關(guān)聯(lián)，這也使得PPP項目融資在一定意義上成為了PPP項目能否順利開展的直接影響性因素之一。雖然國內(nèi)金融市場服務(wù)能力在逐漸提升，但短時間內(nèi)，PPP項目融資的內(nèi)外部環(huán)境并不會發(fā)生明顯改變，現(xiàn)有金融服務(wù)體制對于PPP項目融資能夠提供的幫助也相對有限。

2 國內(nèi)PPP項目融資的困境

2.1 項目融資相關(guān)立法并不完善

國內(nèi)PPP項目融資勢必會受到大環(huán)境的影響，特別是政策環(huán)境與立法環(huán)境，其對于PPP項目融資的影響不容小覷。盡管PPP項目數(shù)量逐年增加，但在立法本身需要較長周期這一客觀原因影響下，國家層面與PPP項目融資直接相關(guān)的立法及政策也并未出臺。即便《國務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵社會投資的指導(dǎo)意見》《促進(jìn)民間投資健康發(fā)展若干政策措施》等規(guī)章政策陸續(xù)出臺，但其對PPP項目融資困境的解決無法提供實質(zhì)性幫助。由于PPP項目融資相關(guān)要求散見于各種規(guī)章和政策之中，PPP項目融資活動在開展上無法按照成文法律進(jìn)行，整體融資環(huán)境也相對較差。部分地方政府和企業(yè)為了能夠盡快上馬PPP項目，其在項目融資上也極容易出現(xiàn)不合理操作，這實際上也不利于PPP項目在國內(nèi)的具體建設(shè)和長遠(yuǎn)發(fā)展，存在于PPP項目融資中的問題更加無法得到根本解決。

2.2 融資受外部因素影響明顯

PPP項目融資會受到較多外部因素影響，這也是PPP項目融資在新時期面臨的困境之一。一般類型項目在融資上也會受到較多外部因素影響，但PPP項目融資受到的外部影響更多。首先，政府參與會導(dǎo)致PPP項目融資和建設(shè)受到廣泛的社會關(guān)注。其次，PPP項目融資金額往往十分巨大，單純通過一種融資形式和途徑也很難對融資需求進(jìn)行完全滿足。一般來說，PPP項目建成后的收益通常要進(jìn)行一定融資債務(wù)償還，但國家層面明確規(guī)定，PPP項目資本金不能是債務(wù)融資，這不僅將很多資質(zhì)較低的企業(yè)拒之PPP項目建設(shè)門外，更加導(dǎo)致PPP項目融資的現(xiàn)實難度較大。但在PPP項目具體建設(shè)實踐中，能夠借助自由資本完成PPP項目建設(shè)的企業(yè)少之又少，企業(yè)與政府進(jìn)行PPP項目建設(shè)也會對外部資本進(jìn)行積極利用，這一情形下，PPP項目融資實際上便會出現(xiàn)融資悖論。

2.3 項目融資形式過于單一

PPP項目在融資的形式上較為單一，這也是PPP項目融資中面臨的困境和具體問題。融資方法選擇是否恰當(dāng)，會對PPP項目融資結(jié)果產(chǎn)生直接影響，且不同融資方法對于融資活動開展?fàn)顩r也會產(chǎn)生不同影響。盡管國家鼓勵社會資本及各類型投資結(jié)構(gòu)參與到PPP項目投資之中，但在PPP項目融資上，PPP項目融資方更加傾向于在商業(yè)銀行等傳統(tǒng)金融機(jī)構(gòu)處進(jìn)行的貸款申請，從而對自身的融資需求進(jìn)行滿足。由于對傳統(tǒng)金融機(jī)構(gòu)的融資依賴性較大，PPP項目融資在形式上的單一性便越發(fā)顯著。商業(yè)銀行等傳統(tǒng)融資機(jī)構(gòu)與PPP項目融資方在融資上的關(guān)系較為穩(wěn)定，這也使得社會資本很難參與到PPP項目建設(shè)之中。從PPP項目融資的健康性以及PPP項目建設(shè)的長遠(yuǎn)發(fā)展角度來看，單一的融資形式并不可取。而在社會資本無法較好參與到PPP項目建設(shè)中后，PPP項目融資方一旦出現(xiàn)項目建設(shè)問題時，其融資的連續(xù)性和安全性都會受到影響。

2.4 項目融資風(fēng)險長期存在

PPP項目融資中也存在著很多風(fēng)險，內(nèi)外部融資影響因素也極容易誘發(fā)具體融資風(fēng)險的產(chǎn)生。近幾年，國內(nèi)很多地區(qū)均上馬了一定數(shù)量的PPP項目，這也導(dǎo)致PPP項目融資需求在短時間內(nèi)急速上升。大多數(shù)商業(yè)銀行對PPP項目相關(guān)融資申請報以較為開放的姿態(tài)，由于PPP項目大多會有政府參與，此類型項目在傳統(tǒng)商業(yè)銀行處進(jìn)行融資也會較為順利。但也需要看出，商業(yè)銀行信貸資金對于PPP項目融資需求的滿足程度相對有限，部分地方政府的財政資金或多或少也會為具體的PPP項目提供資金支持。盡管國家層面并不倡導(dǎo)這一做法，且這種財政資金計劃外使用也并不合理。但在PPP項目融資的實際操作中財政資金也能夠扮演融資杠桿的角色。也有部分PPP項目融資并未對融資成本進(jìn)行有效管控，這也導(dǎo)致PPP項目融資壓力逐漸上升，能否對融資資金進(jìn)行按時償還實際上也會成為具體的融資風(fēng)險誘發(fā)因素。

3 國內(nèi)PPP項目融資困境的解決策略

3.1 完善PPP項目融資立法

國內(nèi)PPP項目融資走出融資困境首先要從融資外部環(huán)境的優(yōu)化上入手，國家也應(yīng)當(dāng)逐步完善PPP項目融資相關(guān)立法，并通過具體的法律規(guī)制以及相關(guān)政策引導(dǎo)，使得PPP項目融資相關(guān)活動的開展能夠在既定框架內(nèi)進(jìn)行。PPP項目融資困境的解決不能單純依托市場調(diào)節(jié)，更加不能將這一重?fù)?dān)全部交給PPP項目融資主體自行解決。國家層面需要結(jié)合當(dāng)前PPP項目建設(shè)現(xiàn)狀，PPP項目融資現(xiàn)狀進(jìn)行PPP融資相關(guān)立法，并將促進(jìn)PPP項目的更好建設(shè)作為立法的基本目標(biāo)。而在PPP項目融資直接相關(guān)法律尚未出臺下，PPP項目相關(guān)的地方政府以及企業(yè)等組織需要在融資前期對PPP項目融資的各種政策法規(guī)進(jìn)行研讀，并在法務(wù)部的融資建議下進(jìn)行具體融資。在PPP項目融資的外部環(huán)境優(yōu)化上，政府也需要繼續(xù)強(qiáng)化進(jìn)行市場改革，從而使得各級金融服務(wù)市場更好地對PPP項目融資給予更多支持。

3.2 科學(xué)進(jìn)行融資規(guī)劃

為了降低各種因素對PPP項目融資活動開展的影響，使得PPP項目融資可以走出困境，PPP項目融資方在進(jìn)行融資時需要進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃，并對于融資活動開展中可能面臨的問題和難點進(jìn)行預(yù)測。具體來說，PPP項目融資方可以首先對項目融資金額進(jìn)行初步確立，在此基礎(chǔ)上進(jìn)行具體融資方案的制定。值得注意的是，PPP項目由于有政府的介入，政府信用可以成為一種實際意義上的融資“籌碼”，特別是在與傳統(tǒng)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行融資洽談時，政府信用背書往往能夠增加融資的順利程度。但在PPP項目融資活動正常開展過程中，融資主體需要對政府信用背書進(jìn)行謹(jǐn)慎運用。企業(yè)等組織的基本融資原則依然要在PPP融資時被較好堅持，并結(jié)合實際融資需求，按照既定融資規(guī)劃進(jìn)行融資嘗試。只有不斷提升自身在PPP融資上的規(guī)范化程度，PPP項目融資才能杜絕各種因素的干擾與影響。

3.3 拓展多元化項目融資形式

PPP項目融資也需要走出融資形式單一的困境，而在具體融資中，PPP項目融資方應(yīng)當(dāng)將融資形式的多樣化這一理念貫穿始終。值得注意的是，多元化PPP項目融資形式并非不在傳統(tǒng)金融機(jī)構(gòu)處進(jìn)行融資，在商業(yè)銀行等傳統(tǒng)金融機(jī)構(gòu)能夠為PPP項目融資需求進(jìn)行較好滿足下，其依然可以成為具體的融資選擇。但也需要看到，多元化融資形式，逐漸拓寬融資渠道的意義十分深遠(yuǎn)，PPP項目融資也需要尋找到更為有效的融資渠道。很多投資機(jī)構(gòu)對于投資PPP項目具有較高熱情，PPP項目在融資時可以對各種社會資本進(jìn)行較好利用，將社會資本作為PPP項目資金也能逐漸對現(xiàn)有融資渠道進(jìn)行不斷拓寬。信用貸款和項目貸款本身融資成本較大，借助PPP項目融資渠道的不斷拓寬，PPP項目融資方也能在融資上有更多選擇，其更加能夠進(jìn)行融資成本的有效管控。

3.4 確立基本的風(fēng)險防范和均攤機(jī)制

PPP項目融資需要擺脫高融資風(fēng)險的影響，并逐漸走出融資風(fēng)險的困境。PPP項目融資方需要在融資前期確立出基本的風(fēng)險防范機(jī)制，并將風(fēng)險管控意識貫穿于融資活動開展始終。融資風(fēng)險本身不可能被完全消除，對于融資風(fēng)險最好的應(yīng)對辦法便是進(jìn)行防范和一定程度均攤。例如，PPP項目融資方可以對所面臨的各種融資風(fēng)險進(jìn)行一定預(yù)測，并根據(jù)融資風(fēng)險可能爆發(fā)的時間點，融資風(fēng)險爆發(fā)后帶來的影響進(jìn)行一中的風(fēng)險應(yīng)對預(yù)案制定。由于PPP項目是政府與企業(yè)共同參與下的項目類型，單一企業(yè)要避免過度程度融資風(fēng)險，借助其他企業(yè)的有效參與，PPP項目直接融資方數(shù)量能夠得到有效增加，這不僅能夠使得PPP項目的啟動資金規(guī)模得到豐盈，更加能夠?qū)θ谫Y風(fēng)險進(jìn)行一定分?jǐn)偂？梢哉f，很多企業(yè)的融資經(jīng)驗已經(jīng)十分豐富，PPP項目融資時其也務(wù)必要對融資風(fēng)險因素進(jìn)行較好排查并根據(jù)融資風(fēng)險應(yīng)對方案對可能爆發(fā)的融資風(fēng)險進(jìn)行有效應(yīng)對。

4 結(jié)語

國內(nèi)PPP項目融資困境的出現(xiàn)是多種因素共同作用下的一種結(jié)果，對具體融資困境的應(yīng)對和解決也視國內(nèi)金融服務(wù)體系及具體項目建設(shè)狀況而定。但從總體上來看，PPP項目融資主體選擇何種方法進(jìn)行融資對具體融資結(jié)果的影響較為明顯，在能夠較好滿足實際融資需求下，現(xiàn)存的PPP項目融資困境的實際負(fù)面影響也能得到較好沖淡。但也需要看到，政府參與下的PPP項目建設(shè)在融資上會受到很多行政因素以及其他因素的影響。在對于PPP項目融資困境進(jìn)行解決時也要“具體問題，具體分析”，結(jié)合項目實際進(jìn)行融資問題的解決也是一種有效選擇。

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