談PPP模式合作項目范圍泛化問題

王潔

摘 要：“十三五”規劃提出加強供給側結構性改革，PPP模式的推廣和應用為推動中國公共產品和服務供給機制的變革起到了重要作用。但目前PPP模式合作項目范圍缺乏相應的規范引導，存在過度泛化問題，使有些項目沒有選擇真正適用于本身的運作模式，違背了供給側改革的初衷。本文通過問題分析與研究，對PPP模式應用范圍的規定從監管和立法兩方面提出合理化建議。

關鍵詞：PPP模式 泛化問題 適用范圍

中圖分類號：F832 文獻標識碼：A 文章編號：2096-0298（2018）03（c）-178-02

1 不適用于PPP模式的項目分類

1.1 具備成熟的市場化運作條件的項目

具備成熟的市場化運作條件的項目應當通過價值規律、競爭與供求規律、市場經濟規律來提高項目運作的質量和效率，從而達到優化目的。如果采用復雜的PPP模式，談判耗費大量時間，且前期費用較高，政府插手反而影響了項目的運作效率和質量。在供給側改革的背景下，應該保證項目的品質優先，讓市場決定資源的合理配置。因此，該類項目應選擇其他最優的項目運作方式。

1.2 政府具備足夠資金能力運作的項目

當政府具備足夠的資金與能力時，PPP項目的融資成本要比當地財政資金融資成本和有地方政府背景的平臺公司貸款融資成本高，而且項目合約往往期限較長。因此，從融資成本考慮，政府具有足夠的資金與能力的項目應選用其他的運作方式。

1.3 某些盈利能力較差的純公益性項目

某些盈利能力較差的純公益性項目難以吸引社會資本方參與，即使地方政府為吸引社會資本方的參與，將稀缺資源與該類項目捆綁開發，后續也存在很大的風險及不確定性，往往得不償失，因此該類項目也不適用于PPP模式。

2 PPP模式合作項目范圍泛化原因

2.1 政府為補充財政支出或解決地方存量債務盲目應用PPP模式

PPP模式讓社會資本方參與公共產品或服務項目，可以提高項目運作效率，降低項目的整體風險。地方政府推廣PPP模式可以在一定程度上規避原來平臺發債帶來的地方政府債務風險，并且可以直接化解債務，對于可以通過向使用者收費的方式收回投資成本的項目，可以優先采用TOT或BOT的運作方式，對于無法通過向使用者收費的方式收回全部投資成本的項目，可以選擇TOT或BOT模式，除此之外，對于不需要轉讓給政府的項目可采用BOO的運作方式。地方政府可以通過轉讓已有項目的方式，歸還銀行貸款，以化解市政建設所發生的地方政府債務。而對于新建項目，政府可以通過運用PPP模式來避免形成新的債務，這些方法同樣可以應用于其他公共服務領域建設等所帶來的政府債務。但有的地方政府將PPP模式視為救命稻草，使PPP模式無形中成為不當融資的工具，導致有些PPP項目實際上是如假包換的，由此導致PPP模式合作項目范圍過度泛化。

2.2 地方政府為追求政績或逃避責任和義務強行包裝PPP項目

有的地方政府急于追求業績，實現抱負，容易滋生急功近利的心理，盲目比拼PPP項目出籠數量和出籠速度。同時，地方政府可能通過PPP模式，將本來應由政府提供的公共服務名正言順地推向社會資本方，逃避政府應有的責任與義務，同時還能按照上級政府要求完成業績指標。以上兩點促使地方政府將一些本不適用于PPP模式的項目被強行包裝成PPP項目，出現了PPP模式合作項目范圍的過度泛化問題。

2.3 PPP模式合作項目范圍缺乏明確的規定使政企雙方有機可乘

雖然相關法律法規規定了申報PPP項目應同時滿足的條件，但對PPP模式合作項目范圍仍然沒有明確的規定。除此之外，我國各地政府對PPP模式合作項目范圍的界定也不盡相同，對于一些特殊項目，PPP模式并非最優項目運作方式，其違背了供給側結構性改革的初衷，使生產要素實現最優配置，以提升經濟增長的質量和數量的要求。由于目前缺乏明確規定，使PPP模式合作項目范圍的泛化有機可乘。

3 PPP模式合作項目范圍泛化的不良影響

有的地方政府為了刻意追求GDP增長速度，將PPP模式合作項目范圍泛化，并對社會資本方的回報進行過高的承諾，最終損害公共利益。而且PPP項目具備江大的風險和不確定性，項目出現虧損，政府要對社會資本方支付保障金，反而增加負債。有的地方政府過度追求數量，而不重品質，違背了供給側改革的初衷，對于項目的前期論證和評價報告走形式、走過場，缺乏監管部門的監督，也為項目的實施增加了不穩定因素。而對于具備成熟的市場運作條件的項目，沒有通過市場競爭機制提高項目運作的質量和效率，而是采用復雜的PPP模式，導致談判耗時，前期費用較高，沒有發揮市場對資源配置起決定性作用的優勢，影響了項目的運作效率和質量。對于政府有足夠能力和資金實施的項目，若運用PPP模式，其融資成本要比當地的財政資金融資成本及有地方政府背景的平臺公司貸款融資成本高，往往得不償失。對于某些盈利能力較差的純公益性項目難以吸引社會資本方參與，即使地方政府為吸引社會資本方的參與，將稀缺資源與該類項目捆綁開發，后續也存在很大的風險及不確定性，既影響了PPP模式的規范引導，同時也增加了地方政府的債務風險和不確定性。

綜上所述，PPP模式合作項目范圍泛化不但遠離了供給側改革的初衷，而且為PPP的發展帶來不良影響，因此該問題亟待解決。

4 PPP模式合作項目范圍泛化現象整治建議

4.1 從監管層面整治PPP模式合作項目范圍泛化現象

由于我國PPP模式發展尚未成熟，在監管方面存在諸多漏洞，為此應建立國家層面統一的監管機制，實施全過程監管，以推動供給側改革為宗旨，嚴格為項目的質量與效率把關。因此，需要構建信息公開透明的網絡平臺，設立專家組對PPP項目的合理性和可行性進行審核，并將審核結果公布于眾，設立監管部門對數據進行核實，防止包裝式PPP項目成為漏網之魚。PPP模式合作項目范圍監管可以借鑒城市基礎設施建設的監管體系：一是監管機構的法律地位應當明確，通過立法明確監管機構的法律地位和依法授權，來保證監管機構相對獨立性的制度基礎。二是監管機構與利益主體分離，具有明確相對獨立的經費來源，做到公平、公正地制定與實施監管政策。三是監管機構與其他政府行政部門實現監管決策的分離，監管機構的監管決策應能擺脫政府行政部門的干擾，實現政監適度分離，具有一定的權威和有效的監管手段，依法獨立行使監管職能。

另外，監管部門應從合理回報、風險分擔機制入手，識別真假PPP項目，對于虛假PPP項目作為反面案例，公布于網絡信息平臺。PPP即將立法，將有效監管與法律法規并行，從根源上遏制PPP模式合作項目范圍的泛化現象。

4.2 從立法層面整治PPP模式合作項目范圍泛化現象

中國政府暫時尚未出臺針對PPP項目的法律法規，因此地方政府通常自行定PPP管理辦法，這些管理辦法的法律位階較低，穩定性不足，易受到地方政府領導變動的影響。日前，國務院法制辦、發改委、財政部發布了《基礎設施和公共服務領域政府和社會資本合作條例（征求意見稿）》，在8月22日前征求各界意見。這是我國目前法律層級最高的PPP條例，總共七章50條，包含合作項目的發起、合作項目的實施、監督管理、爭議解決、法律責任等，備受業界關注的PPP立法獲得實質性進展。為避免PPP模式泛化，征求意見稿明確規定可以采用PPP模式的基礎設施和公共服務項目的條件，包括政府負有提供責任、需求長期穩定、適宜由社會資本方承擔等，并規定國務院有關部門制定可以采用PPP模式的項目指導目錄，并適時調整。因此，對于PPP模式合作項目范圍泛化現象，在立法層面應予以重視。

首先，應當明確真假PPP項目的界限，設置專家組對PPP項目的合理性和可行性進行最終審核，并將審核結果公布于網絡平臺，依法設立監管部門，對于地方政府強行包裝PPP項目的行為要求整改，予以處罰。其次，應當統一規定地方政府與社會資本方合作的合同文本，設計完備嚴謹的合同條款，明確地方政府與社會資本方的責權利。再次，應當規范項目融資，削弱PPP模式作為地方政府“融資手段”的沖動，強化示范項目的積極引導作用，遏制PPP模式的過度泛化。最后，由于近日征求意見稿擬用正面清單來解決PPP泛化問題，應當在清單附錄部分注明PPP模式合作項目范圍的具體適用條件，以規范PPP模式合作項目范圍。

參考文獻

[1] 于麗.PPP條例征求意見稿回應了哪些焦點問題[N].中國財經報，2017-07-27.

[2] 徐慧.城市基礎設施PPP監管體系研究[D].浙江財經大學，2017.